Sankcja w zawieszeniu: jak UE utknęła z zakazem usług morskich

Nie tak miało to wyglądać.

REKLAMA

REKLAMA

Kiedy przewodnicząca Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen, ogłaszała zarys 20. pakietu sankcji gospodarczych wobec Rosji, w centrum uwagi postawiła usługi morskie.

„W obszarze energii wprowadzamy całkowity zakaz świadczenia usług morskich dla rosyjskiej ropy naftowej. Dodatkowo ograniczy to wpływy Rosji z eksportu energii i utrudni jej znalezienie nabywców na ropę” – powiedziała (źródło w Angielski) na początku lutego von der Leyen.

Dla Brukseli była to spóźniona okazja, by domknąć sprawę sprzed lat.

Unia po raz pierwszy próbowała zakazać świadczenia usług morskich dla rosyjskich tankowców w 2022 roku, w ramach embarga na import rosyjskiej ropy i produktów rafinowanych. Skoro blok przestawał kupować rosyjską ropę, uznano, że powinien też przestać pomagać Rosji w jej transporcie.

Jednak w warunkach galopującej inflacji i wysokich cen energii administracja byłego prezydenta USA Joe Bidena obawiała się kolejnych wstrząsów. Przekonała Europejczyków, by zamiast pełnego zakazu wprowadzili limit cenowy, tak aby usługi mogły być świadczone pod pewnymi warunkami.

UE się na to zgodziła, a limit cenowy na rosyjską ropę ustalono w grudniu 2022 r. na poziomie 60 dolarów (ok. 52 euro) za baryłkę. Był to bezprecedensowy krok sojuszników z G7.

Od tamtej pory blok ma jednak problem z egzekwowaniem tego mechanizmu. Moskwa wykorzystuje swoją wysłużoną „flotę cieni”, by omijać zachodni nadzór i sprzedawać ropę po wyższych cenach. Słaby system oświadczeń, ciągłe wahania cen ropy oraz brak udziału Chin i Indii jeszcze bardziej zaciemniły obraz.

Bruksela doszła do wniosku, że czas przejść do kolejnego etapu i zastąpić limit cenowy pełnym zakazem świadczenia usług morskich, realizując pierwotną wizję z 2022 roku. Zakaz miałby objąć wszystko – od finansowania i ubezpieczania, po transport i banderę – i uderzyć w samo serce lukratywnego imperium energetycznego Moskwy.

Jednak wyjątkowe nagromadzenie czynników – wewnętrznych i zewnętrznych, przewidywalnych i całkowicie niespodziewanych – diametralnie odwróciło sytuację.

Dziś zakaz usług morskich tkwi w zawieszeniu, zapomniany i odsunięty na bok.

Tak doszło do tego, że plan się rozsypał.

Sankcja, której nigdy nie było

To sama von der Leyen ustawiła na tej drodze pierwszą pułapkę.

„Ponieważ żegluga jest globalnym biznesem, proponujemy wprowadzić ten pełny zakaz w porozumieniu z podobnie myślącymi partnerami, po decyzji G7” – mówiła w lutym.

Łącząc sprawę z G7, tak jak wcześniej przy limicie cenowym, von der Leyen podniosła poprzeczkę ponad to, na co miała wpływ. Następca Bidena, Donald Trump, radykalnie zmienił politykę USA wobec Rosji, także w kwestii sankcji. Administracja Trumpa nie wykazywała zainteresowania limitem cenowym, postrzeganym jako pomysł z czasów Bidena, ani żadnym innym wspólnym planem działania.

Zielone światło ze strony G7 było więc mało prawdopodobne, jeśli nie wręcz nierealne.

Komisja szybko zmieniła ton. Kilka dni po zapowiedzi von der Leyen komisarz do spraw gospodarczych Valdis Dombrovskis doprecyzował, że porozumienie w gronie G7 nie jest «bezwzględnym warunkiem wstępnym» wprowadzenia zakazu usług morskich i zapewnił, że blok nie będzie się «cofał» przed samodzielnym działaniem.

Większość państw członkowskich zgodziła się z takim podejściem i traktowała wsparcie G7 jako atut, a nie konieczność.

Mimo to uzyskanie poparcia Wielkiej Brytanii uznawano za kluczowe, ze względu na jej wiodącą pozycję na świecie w zakresie ubezpieczeń P&I, których tankowce potrzebują, by zabezpieczyć odpowiedzialność na morzu.

Pod koniec miesiąca USA i Izrael przeprowadziły jednak ataki na Iran, cieśnina Ormuz została zamknięta, a ceny ropy wystrzeliły. Nagle pomysł zakazu usług morskich stracił sporą część swojej atrakcyjności.

Zawirowania na rynku wzmocniły pozycję Grecji i Malty – sceptycznych państw przy stole negocjacyjnym, gdzie działają potężne sektory żeglugowe od lat zaangażowane w handel rosyjskimi surowcami energetycznymi. (Cypr podzielał ich obawy, ale zachował neutralność, bo w tym czasie przewodniczył Radzie UE.)

Ta śródziemnomorska dwójka przekonywała, że zakaz doprowadzi do strat dla gospodarki europejskiej i pozwoli zagranicznym konkurentom przejąć ich biznes. Rosja, jak twierdziły, oprze się wtedy na Chinach i Indiach, by kontynuować handel ropą.

W rozmowach za zamkniętymi drzwiami jasno dały do zrozumienia, że bez porozumienia G7 skorzystają z weta.

Państwa członkowskie potraktowały tę groźbę poważnie. Kiedy pakiet sankcji przyjęto w kwietniu, zakaz usług morskich został uchwalony tylko na poziomie ogólnej zasady. Jego wejście w życie odłożono na czas nieokreślony, do czasu «uzgodnień i rozważenia» w gronie G7.

Urzędnicy Komisji przekonywali, że sformułowania prawne są elastyczne i zakaz wciąż może stać się faktem. Jednak zastrzeżenia Grecji i Malty, brak zainteresowania ze strony USA oraz milczenie Wielkiej Brytanii, Kanady i Japonii pozostawiły Brukselę w kłopotliwym osamotnieniu.

Gdy von der Leyen przedstawiła w czerwcu 21. pakiet sankcji, nie zaproponowała uruchomienia zakazu. Właściwie nie wspomniała o nim w ogóle. Zamiast tego skupiła się na limicie cenowym – tym samym, który kilka miesięcy wcześniej chciała znieść.

Na szczycie G7 w Évian we Francji temat w ogóle nie stanął na agendzie.

Długi cień weta

Dziś UE ma sankcję zawieszoną w próżni i nie jest pewna, czy ani jak iść dalej.

Szwecja i Finlandia, które najgłośniej się za nią opowiadają, nadal wzywają blok do jej wdrożenia. Plan popierają też państwa bałtyckie, Polska, Dania i Niderlandy, a także Ukraina.

W ich ocenie dochody z energii są niezbędnym paliwem rosyjskiej machiny wojennej.

„Dążenie do pełnego zakazu usług morskich jest kluczową częścią tych wysiłków, ponieważ znacząco podniosłoby koszty transportu i zapewniło, że żadna unijna firma nie będzie zaangażowana we wspieranie handlu rosyjską ropą, węglem czy gazem” – powiedziała Euronews szwedzka minister spraw zagranicznych Maria Malmer Stenergard.

„Pełny zakaz byłby także łatwiejszy do egzekwowania niż obecny limit cenowy na ropę”.

Z kolei Grecja, Malta i Cypr twardo obstają przy konieczności porozumienia G7 – warunku, który część dyplomatów postrzega jako taktykę, by zakaz nigdy nie ujrzał światła dziennego.

Ateny są w szczególności gotowe sięgnąć po wszystkie możliwe środki, by chronić swój sektor.

Podczas chaotycznych negocjacji nad 21. pakietem sankcji Grecja posługiwała się prawem weta tak długo, aż wywalczyła wyłączenie pozwalające jej nadal przewozić rosyjskie LNG do klientów spoza UE po 1 stycznia 2027 r., czyli po pierwotnie planowanej dacie granicznej.

Spór wokół greckiego weta zwrócił uwagę na Dynagas, operatora statków LNG, oraz jego założyciela, George’a Prokopiou. Ten miliarder kontroluje też Dynacom, firmę dostarczającą tankowce do globalnego handlu ropą z Rosji.

„Financial Times” szacuje, że takie greckie przedsiębiorstwa żeglugowe jak Dynacom zarobiły w ciągu ostatnich trzech lat co najmniej 3,8 mld dolarów (ok. 3,35 mld euro) na przewozie rosyjskiej ropy. Strumień tych przychodów będzie płynął tak długo, jak długo Ateny będą blokować zakaz.

Komisja Europejska znalazła się w samym środku konfliktu. Unijna egzekutywa nadal popiera sankcję, którą kiedyś zaproponowała, ale wie, że impet zniknął, a złożona sytuacja, w kraju i za granicą, sprawia, że forsowanie zakazu stało się politycznie bardzo ryzykowne.

Dalsze plany komplikuje też utrzymująca się niepewność na Bliskim Wschodzie.

„Dobrze zaplanowany i skutecznie egzekwowany zakaz usług morskich mocno ograniczyłby zdolności Rosji w zakresie tankowców, podniósł koszty transportu i zakłócił kluczowy dla Kremla eksport ropy. Jednak nagłe wprowadzenie zakazu mogłoby windować światowe ceny ropy, częściowo rekompensując uderzenie w rosyjskie dochody” – powiedział Isaac Levi, starszy analityk w Centre for Research on Energy and Clean Air.

„Unia powinna zamiast tego wykorzystać tę wyjątkową dźwignię, by zmiażdżyć rosyjskie przychody, nie wycofując ropy z rynku: bezwzględnie egzekwować limit cenowy” – dodał Levi.

„Bez poważnego egzekwowania limit cenowy pozostaje papierowym tygrysem – jak ograniczenie prędkości bez fotoradarów, policji i mandatów”.