Negocjacje nad budżetem UE w wysokości 2 bln euro grożą konfliktem i opóźnieniem

Ten postulat wywołuje konflikt między Parlamentem a forsowanym przez Ursulę von der Leyen sztywnym limitem wydatków na poziomie 1,26 proc. DNB – mechanizmem budżetowym, który ogranicza wydatki państwa do określonego odsetka jego dochodu narodowego brutto. Państwa płatnicy netto, takie jak Niemcy i Niderlandy, twierdzą, że to już za dużo.

REKLAMA

REKLAMA

Komisja chce finansować nowe priorytety w dziedzinie obronności i sztucznej inteligencji, upraszczając istniejące fundusze. Parlament nalega, by nie odbyło się to kosztem rolników ani wsparcia regionalnego. Po głosowaniu (370 do 201) Parlament domaga się zwiększenia budżetu o 10 proc., do 1,27 proc. DNB. Nie obejmuje to jednak ogromnych kosztów spłaty zadłużenia pandemicznego, które – zdaniem europosłów – powinny być wykazywane osobno, aby nie „dusiły” przyszłych inwestycji.

Jeśli większość europosłów zagłosuje przeciw obecnemu kierunkowi prac nad wnioskiem, mogą w praktyce zamrozić cały plan wart 2 bln euro, opóźniając rozpoczęcie cyklu finansowania od 2028 roku.

Czym są wieloletnie ramy finansowe?

Wieloletnie ramy finansowe (WRF) określają, ile środków trafia na poszczególne obszary polityki. Finansują programy służące obywatelom Europy w takich dziedzinach, jak badania, klimat, rolnictwo, kultura, obronność i środowisko.

Traktaty UE są podstawą europejskiej procedury budżetowej. Określają, jak budżet jest definiowany, przygotowywany, przyjmowany i negocjowany, tak aby zapewnić przejrzystość.

Wniosek budżetowy przedstawia Komisja, a Rada i Parlament wspólnie go analizują, zmieniają i przyjmują. Współprawodawcy co roku negocjują i uchwalają budżet roczny w granicach pułapów określonych w WRF.

W przeciwieństwie do rządów krajowych UE nie pobiera bezpośrednio podatków od obywateli i przedsiębiorstw. Finansuje swoje wydatki z tzw. „zasobów własnych”. Należą do nich składki oparte na DNB, podatek konsumpcyjny (VAT), cła importowe oraz opłata od niepoddawanych recyklingowi odpadów z plastikowych opakowań. Aby zrealizować ambitniejszą propozycję, Komisja zaproponowała „nowe zasoby własne” – szacowane na 58,2 mld euro rocznie (w cenach z 2025 r.), począwszy od 1 stycznia 2028 r.

Komisja wdraża WRF na trzy sposoby: poprzez bezpośrednie zarządzanie przez siebie lub swoje agencje, pośrednie zarządzanie z udziałem partnerów międzynarodowych lub krajowych oraz zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi.

Proponowany budżet na lata 2028–2034 wynosi 1816,89 mld euro (w cenach bieżących). Komisja określa go jako „większy, mądrzejszy i ostrzej ukierunkowany” w porównaniu z obecnym. Liczba programów spada z 52 do 16, aby szybciej reagować, uprościć procedury i skupić się na kluczowych priorytetach UE.

Parlament popiera większą elastyczność i uproszczenie budżetu, ale sprzeciwia się ograniczaniu kompetencji władz regionalnych i gminnych – mówi Carla Tavares, sprawozdawczyni ds. WRF i posłanka do Parlamentu Europejskiego z Grupy Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów.

„Jestem oczywiście za uproszczeniem. Ale uproszczenie nie może oznaczać recentralizacji i pomijania terytoriów” – powiedziała Marie-Antoinette Maupertuis, przewodnicząca grupy Sojuszu Europejskiego w Europejskim Komitecie Regionów, przewodnicząca Zgromadzenia Korsyki oraz przewodnicząca Komisji Wysp CPMR.

„Wygrani” nowego budżetu

Projekt budżetu na lata 2028–2034 przesuwa akcent w stronę „twardej siły”, zwiększając wydatki na bezpieczeństwo przemysłowe i wojskowe.

Pierwszy filar WRF (44 proc. całego budżetu) przeznacza 409 mld euro na krajowe i regionalne plany partnerstwa (NRPP). Łączą one dotychczas odrębne fundusze, w tym politykę spójności i wspólną politykę rolną, w jedno ramowe narzędzie. Wypłata środków zależy od realizacji celów i poszanowania praworządności.

Drugi filar stanowi 21 proc. budżetu, przeznaczając 409 mld euro na Europejski Fundusz Konkurencyjności (ECF) (234 mld euro) i program Horyzont Europa (175 mld euro). Celem ECF jest ograniczenie uzależnienia od zagranicznych paliw kopalnych i zabezpieczenie zielonych łańcuchów dostaw energii, przy uruchomieniu nawet 350 mld euro inwestycji dzięki połączeniu środków unijnych i prywatnych.

Obrona to kolejny duży beneficjent, a Europejski Fundusz Obronny i projekty mobilności wojskowej mają otrzymać „dziesięciokrotnie więcej” środków w reakcji na agresję Rosji. Finansowanie wzrosłoby z ok. 1,7 mld do ponad 17 mld euro, aby usprawnić szybkie przemieszczanie wojsk i sprzętu po Europie.

Sztuczna inteligencja i zaawansowane technologie również skorzystają z planowanej puli 200 mld euro na badania, która ma utrzymać konkurencyjność UE wobec USA i Chin. Znaczna część tych środków wesprze inicjatywę „AI Factories”, zapewniając europejskim start-upom dostęp do superkomputerów do trenowania dużych modeli SI.

Trzeci filar przewiduje 200 mld euro na Global Europe, łącząc wydatki na działania zewnętrzne z interesami wewnętrznymi i obejmując rozszerzenie, partnerstwa z sąsiedztwem, zarządzanie migracją oraz pomoc międzynarodową, w tym wsparcie dla Ukrainy.

Sektory na bocznym torze

Finansowanie społeczeństwa obywatelskiego i niezależnego dziennikarstwa zostaje wciśnięte w szersze, sztywne „krajowe plany partnerstwa”: 200 mld euro (10 proc.) dzielone jest między Erasmus+ i AgoraEU. Pozostałe 293 mld euro trafia na różne projekty, w tym instrument „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility), ochronę ludności i zdrowie oraz program jednolitego rynku i unii celnej. Grozi to ograniczeniem demokratycznego nadzoru i dyplomacji kulturalnej.

„Jeśli zarządzanie stanie się zbyt skoncentrowane na poziomie krajowym, istnieje realne ryzyko, że lokalne uwarunkowania, mniejsze terytoria i aktorzy społeczeństwa obywatelskiego będą stopniowo tracić widoczność i wpływ w procesie decyzyjnym” – powiedziała Maupertuis.

Podział geograficzny

Priorytety wydatkowe podzieliły państwa członkowskie na dwa wyraźne obozy. Państwa Europy Wschodniej, z Polską i krajami bałtyckimi na czele, zdecydowanie zabiegają o budżet podporządkowany bezpieczeństwu przy utrzymaniu wysokiego poziomu funduszy spójności, które mają zmniejszać dystans gospodarczy wobec Zachodu.

„Oszczędne” kraje (w tym Niemcy, Szwecja, Austria i Niderlandy) domagają się dyscypliny fiskalnej i pułapu budżetu bliższego 1,1 proc. DNB.

Dla państw na wschodniej flance budżet jest egzystencjalną tarczą przeciwko Rosji, równocześnie jednak w debacie powraca argument, że UE musi „żyć na miarę swoich możliwości” i stawiać na inwestycje prywatne zamiast na dług publiczny. Podczas kwietniowego szczytu Rady Europejskiej na Cyprze Niemcy i Niderlandy, najwięksi płatnicy netto, ostrzegli, że budżet rzędu 2 bln euro jest „nierealistyczny” przy obecnych ograniczeniach fiskalnych państw.

W obecnym projekcie płatnicy netto, tacy jak Niemcy i Niderlandy, są zdaniem wielu „zostawieni z niczym”, jeśli chodzi o bezpośrednie korzyści: mają płacić więcej, bez dawnych mechanizmów rabatowych.

Państwa południa, jak Włochy i Hiszpania, oraz mniejsze państwa członkowskie, jak Bułgaria i Rumunia, również ryzykują odsunięcie na boczny tor, ponieważ planowane połączenie funduszy regionalnych w krajowe plany może omijać władze lokalne, które tradycyjnie zarządzały tymi środkami.

Czego chce Parlament

Parlament domaga się zwiększenia budżetu o 175,11 mld euro (w cenach z 2025 r.) lub o 197,30 mld euro (w cenach bieżących) ponad propozycję von der Leyen z 2025 r. Ostrzega, że budżet powinien pozostać „narzędziem inwestycyjnym” dla Europy i jej obywateli, odrzucając model oparty wyłącznie na wynikach, który ograniczałby rolę władz regionalnych i lokalnych.

Komisja musi podwoić wysiłki inwestycyjne, aby Europa utrzymała swoją pozycję geopolityczną i strategiczną w dzisiejszym porządku międzynarodowym – mówi Tavares.

Zdaniem Maupertuis propozycja Komisji, by krajowe i regionalne plany partnerstwa opierały się na instrumencie Funduszu Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), sprawi, że „krajowe plany będą w przytłaczającej mierze skoncentrowane na administracji centralnej, a specyfika poszczególnych terytoriów będzie stopniowo znikać z logiki programowania” – powiedziała w rozmowie z Euronews.

Europa powinna współpracować ze swoimi terytoriami, zamiast narzucać rozwiązania odgórnie. Maupertuis proponuje „Europejski pakt partnerstwa oparty na wielopoziomowym zarządzaniu, ocenach wpływu terytorialnego, aktywnej zasadzie pomocniczości oraz bezpośrednim udziale władz lokalnych i regionalnych od samego początku”.

Europosłowie chcą 888,86 mld euro (w cenach z 2025 r.) na pierwszy filar, wobec 797,1 mld euro proponowanych przez Komisję, z wzmocnioną wspólną polityką rolną (WPR) w wysokości 385,12 mld euro i 274,34 mld euro na politykę spójności.

Tavares podkreśla, że Parlament ma trudność z zaakceptowaniem przesunięcia środków z tradycyjnych polityk na obronność i konkurencyjność.

Maupertuis ostrzega przed niedocenianiem tych polityk przez Komisję, ponieważ „nie są one jedynie instrumentami budżetowymi, lecz kluczowymi narzędziami politycznymi zapewniającymi równowagę terytorialną, odporność gospodarczą i równe szanse w całej Europie”.

Parlament zgadza się na łączne zwiększenie środków na konkurencyjność o 62,08 mld euro, w tym 26,6 mld euro dla ECF. W ramach Global Europe dodatkowe 21,24 mld euro ponad propozycję Komisji (190 mld euro) ma wzmocnić politykę rozszerzenia, pomoc dla Ukrainy, współpracę wielostronną i wsparcie humanitarne.

Ostrzega też, że uproszczona struktura zaproponowana przez Komisję podważa przejrzystość i rozliczalność. Parlament domaga się większego udziału w pracach nad budżetem oraz szerszych kompetencji w zakresie funkcji budżetowej i udzielania absolutorium.

„To my jesteśmy władzą budżetową” – mówi Tavares, ostrzegając, że obecny wniosek budżetowy powinien być bardziej przejrzysty dla wszystkich stron zaangażowanych w proces, w tym dla ostatecznych beneficjentów.

Europosłowie popierają plan Komisji dotyczący „koszyka” różnych „nowych zasobów własnych”, obejmujący podatki od dużych korporacji oraz od importu i eksportu wyrobów tytoniowych. „Potrzebujemy silnego budżetu, przygotowanego na nowe wyzwania, a do tego potrzebna jest solidna baza” – powiedziała Tavares.

Proponowane nowe zasoby własne to „dobry początek”, ocenia Tavares, ale aby osiągnąć 60 mld euro rocznych dochodów, potrzebne są kolejne strumienie przychodów. Parlament proponuje rozszerzenie mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (carbon border adjustment mechanism), podatek od usług cyfrowych, opłatę od hazardu online oraz daninę od zysków kapitałowych z kryptoaktywów.

Zwiększenie nowych zasobów własnych to jedyny sposób na sfinansowanie ambitniejszego budżetu, ponieważ redukcja liczby polityk finansowanych ze środków UE nie wchodzi w grę – powiedziała Tavares w rozmowie z Euronews.

Najpoważniejsze rozbieżności z Komisją dotyczą NextGenerationEU, instrumentu odbudowy UE po pandemii COVID-19 wartego 800 mld euro. Podczas gdy Komisja włącza spłatę 168 mld euro grantowej części NGEU do budżetu na lata 2028–2034, Parlament chce utrzymać te koszty poza pułapami wydatków.

Czerwcowy szczyt pod znakiem zapytania

Podczas kwietniowej sesji plenarnej w Strasburgu komisarz do spraw budżetu, zwalczania nadużyć finansowych i administracji, Piotr Serafin, powiedział, że Komisja „jest gotowa działać jako uczciwy pośrednik”. Jednak spory między państwami członkowskimi o wielkość budżetu, o to, kto płaci i na co przeznaczyć środki, grożą opóźnieniem jego przyjęcia.

„Nasze stanowisko zakłada współpracę z Radą” – powiedziała Tavares. Parlament ma zagłosować nad swoim stanowiskiem 18 maja. Pozytywny wynik głosowania wyznaczyłby wyraźną czerwoną linię przed negocjacjami z Komisją i Radą, sygnalizując gotowość europosłów do podnoszenia ambicji budżetowych bez ustępstw i zmuszając Radę do większej elastyczności przed szczytem w dniach 18–19 czerwca.