1 czerwca współprawodawcy uzgodnili utworzenie „ośrodków powrotów”, przygotowując wdrożenie paktu o migracji i azylu z 12 czerwca. Surowsze kontrole, jednolite zasady azylowe i cyfrowy system nadzoru mają ograniczyć nielegalną migrację, ale nie wiadomo, czy państwa UE są na to gotowe.
Rada Europejska i Parlament Europejski porozumiały się w sprawie rozporządzenia w sprawie powrotów, które upraszcza procedury powrotowe i przewiduje tworzenie tzw. „ośrodków powrotów” poza granicami UE, gdzie będą przebywać migranci bez prawa pobytu w Unii.
REKLAMA
REKLAMA
Porozumienie zawarto tuż przed pełnym wdrożeniem unijnego paktu o migracji i azylu, zaplanowanym na 12 czerwca. Pakt wprowadza nowy system zarządzania migracją, procedurami azylowymi, ochroną granic i integracją. wszedł w życie w 2024 r., uruchamiając dwuletni okres przejściowy, jednak teraz rządy krajowe muszą go już w pełni wdrożyć.
Zdaniem Europejskiej Agencji ds. Azylu (EUAA) pakt „wprowadza większą efektywność do systemu”.
Pakiet środków koncentruje się na ochronie granic zewnętrznych, wspólnych procedurach azylowych, podziale obciążeń między państwa członkowskie oraz partnerstwach międzynarodowych w walce z nielegalną migracją.
Organizacje społeczne wyraziły obawy o prawa migrantów, natomiast komisarz ds. spraw wewnętrznych i migracji, Magnus Brunner, stwierdził, że „porozumienie pokazuje, iż porządkujemy nasz europejski dom”.
Dlaczego UE potrzebuje nowego paktu migracyjnego
UE mierzy się z poważną, strukturalną blokadą w systemie migracyjnym. Według Eurostatu co roku do państw unijnych przyjeżdża 4,2 mln legalnych imigrantów z krajów spoza UE, podczas gdy 1,6 mln Europejczyków emigruje. W 2025 r. w całej Unii zarejestrowano ponad 669 tys. pierwszorazowych wniosków o azyl. Frontex odnotował też ponad 178 tys. nielegalnych przekroczeń granic.
Systemową słabością jest odsetek powrotów. W typowym kwartale państwa UE wydają ok. 117,5 tys. formalnych nakazów opuszczenia terytorium, lecz do krajów pochodzenia wraca tylko 33 860 osób. Oznacza to wskaźnik przymusowych powrotów na poziomie ok. 28–29 proc. Prawie trzech na czterech migrantów przebywających nielegalnie w UE i objętych nakazem wyjazdu pozostaje w Unii, często w stanie prawnej próżni.
Gdy państwa graniczne nie radzą sobie z napływem ludzi, tworzą się zatory wewnątrz Unii. Ośrodki zaprojektowane do krótkotrwałej obsługi wniosków stają się przepełnione. Na przykład na włoskiej wyspie Lampedusa i w obozie Moria w Grecji w obiektach przewidzianych dla kilkuset osób mieszkały tysiące. Każdy przybywający ma prawo złożyć wniosek o azyl, ale jego rozpatrzenie wymaga sprawdzenia przeszłości, tłumaczeń, zapewnienia pomocy prawnej i przeprowadzenia rozmów.
„Agencja ma obecnie ok. 1300 pracowników rozmieszczonych w 12 państwach członkowskich [...]. Stopniowo przejdzie też od przygotowywania wytycznych dotyczących nowych przepisów do bardziej aktywnego wsparcia operacyjnego na miejscu przy ich wdrażaniu” – wyjaśniła EUAA.
Gdy w krótkim czasie przybywają dziesiątki tysięcy osób, system zwalnia. Sądy są przeciążone, a sprawy ciągną się latami. Miejscowości na pierwszej linii frontu przekierowują służby ratunkowe, opiekę zdrowotną i policję do obsługi przyjazdów, co nadwyręża lokalne zasoby.
Tymczasem państwa takie jak Niemcy, Francja, Niderlandy czy Belgia borykają się z brakiem mieszkań i mają trudności z zakwaterowaniem dużej liczby osób ubiegających się o azyl. Pod presją znajdują się także systemy edukacji, ochrony zdrowia i opieki społecznej.
Aby sobie z tym poradzić, UE gruntownie przebudowuje system migracyjny. Zgodnie z rozporządzeniem dublińskim z 1990 r. za rozpatrzenie wniosku o azyl odpowiadało pierwsze państwo, do którego przybył migrant. Nadmiernie obciążało to kraje śródziemnomorskie, takie jak Włochy, Hiszpania, Grecja i Malta. Aby ograniczyć liczbę przyjazdów, w 2016 r. Unia zapłaciła Turcji miliardy euro za powstrzymanie przepraw do Grecji.
Liczba przepraw gwałtownie spadła, ale ta polityka sprawiła, że Europa stała się podatna na naciski ze strony rządów państw trzecich. Nieskuteczność tych rozwiązań skłoniła Brukselę do przygotowania w 2024 r. nowego mechanizmu.
Surowsza kontrola granic, szybsze procedury i większe ograniczanie migracji
Pakt o azylu i migracji to nowy, zintegrowany system, który porządkuje zarządzanie migracją, wprowadzając surowsze zasady dotyczące azylu, ochrony granic i integracji.
„Dziewięć rozporządzeń bezpośrednio stosowanych w prawie krajowym to ważny krok w kierunku ujednolicenia przepisów. Oznacza to, że krajowe procedury będą stopniowo się zbliżać, a z czasem także wyniki postępowań azylowych” – powiedziała EUAA w rozmowie z Euronews.
Nowe rozporządzenie w sprawie kontroli wstępnej wprowadza obowiązkowe sprawdzenie tożsamości, bezpieczeństwa i stanu zdrowia na granicach zewnętrznych w ciągu 7 dni, a jeśli migrant jest już na terytorium UE – w ciągu 3 dni. Państwa członkowskie muszą przestrzegać praw podstawowych podczas tych procedur i zapewnić niezależny system monitorowania. Reforma bazy odcisków palców Eurodac ułatwi kontrole dzięki gromadzeniu nowych danych osobowych (wizerunku twarzy, dokumentów tożsamości i podróży) oraz wydawaniu ostrzeżeń bezpieczeństwa w celu wykrycia osób powiązanych z terroryzmem.
Uproszczone, przyspieszone zasady azylowe mają pomóc rządom krajowym w spójnym prowadzeniu postępowań o ochronę międzynarodową. Na przykład dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania oraz rozporządzenie kwalifikacyjne ustanawiają minimalne unijne standardy zakwaterowania i wsparcia, tak aby migranci mieli podobne szanse na uzyskanie ochrony w całej Unii. Choć osoby ubiegające się o azyl zyskują dostęp do bezpłatnego doradztwa prawnego, pakt przewiduje ostrzejsze zasady wobec nadużywających systemu oraz migrantów, którzy opuszczają państwo pierwszego przyjazdu.
„Gdy nowy mechanizm wstępnej kontroli zidentyfikuje osoby w sytuacji szczególnej wrażliwości, takie jak ofiary tortur, gwałtu lub innych poważnych form przemocy psychicznej, fizycznej, seksualnej czy ze względu na płeć, państwa członkowskie nie powinny stosować wobec nich przyspieszonej procedury rozpatrywania wniosków ani procedur azylowych na granicy, jeśli nie są w stanie odpowiednio zaspokoić ich potrzeb” – wskazała EUAA.
Pakt kładzie nacisk na zapobieganie nielegalnej migracji już w punktach wyjścia poprzez partnerstwa międzynarodowe z państwami pochodzenia lub tranzytu. Obejmuje to wzmacnianie zdolności do ochrony granic w krajach partnerskich (również we współpracy z Fronteksem), wspólne działania na rzecz rozwoju krajowych polityk migracyjnych i zwalczania przemytu ludzi oraz przeciwdziałanie podstawowym przyczynom migracji nieregularnej poprzez pomoc rozwojową.
Osoby, które nie wymagają ochrony, będą musiały opuścić Unię. Jeśli nie współpracują lub stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa w trakcie procedury powrotowej, mogą zostać zatrzymane na okres do 24 miesięcy. Odrzuceni wnioskodawcy azylowi mogą być także kierowani do „ośrodków powrotów” w państwach trzecich uznanych za bezpieczne.
EUAA wyjaśniła, że „nowa, obowiązująca w całej Unii lista bezpiecznych krajów pochodzenia obejmuje państwa trzecie, które co do zasady nie generują potrzeb ochrony. Możliwe są jednak wyjątki dotyczące konkretnych części terytorium danego kraju lub określonych grup osób; w ich przypadku potrzeba ochrony będzie oceniana w bardziej «klasycznej» procedurze azylowej, w której decyzję trzeba podjąć w ciągu sześciu miesięcy”.
Podział odpowiedzialności między państwami członkowskimi
Pakt odchodzi od rygorystycznej zasady pierwszego wjazdu na rzecz obowiązkowego mechanizmu solidarności, przewidzianego w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją (AMMR).
Rozporządzenie dublińskie doprowadziło do nierównowagi w zarządzaniu migracją – największą odpowiedzialność ponosiły Włochy, Grecja, Malta i Hiszpania jako główne punkty wjazdu. W 2015 r. unijny program relokacji awaryjnej przeniósł 34 700 osób z Włoch i Grecji do innych państw europejskich. W 2018 r. państwa członkowskie zaoferowały dobrowolne programy relokacji dla Włoch i Malty, a w 2020 r. – dla Grecji. W czerwcu 2022 r. 16 państw podpisało dobrowolny mechanizm solidarności.
Nowy mechanizm solidarności ma być stałym systemem podziału odpowiedzialności za przyjmowanie i ochronę. Precyzuje, który rząd krajowy rozpatruje wnioski azylowe, oraz gwarantuje dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej i łączenia rodzin.
Zasadą jest, że żadne państwo członkowskie nie powinno samo zmagać się z dużą liczbą migrantów przebywających nielegalnie. Rządy muszą zasilać pulę solidarnościową poprzez relokacje, wpłaty finansowe lub działania takie jak wzmacnianie zdolności instytucji. Państwa mogą wybrać rodzaj wsparcia, które chcą otrzymać, jednak o tym, kto może z niego skorzystać, decyduje Komisja, biorąc pod uwagę skalę presji migracyjnej.
Migranci nadal muszą wystąpić o ochronę w pierwszym państwie członkowskim, do którego wjechali, i pozostać tam do czasu określenia odpowiedzialności. Oznacza to, że ciężar obsługi codziennych przyjazdów wciąż spoczywa głównie na krajach południa Europy.
EUAA wyjaśniła, że jej nowy system monitoringu „ma na celu identyfikowanie i zapobieganie potencjalnym niedociągnięciom oraz zagwarantowanie, że problemy nie będą się nawarstwiać ani wywoływać efektu domina w szerszym Wspólnym Europejskim Systemie Azylowym”.
Wyzwania związane z wdrażaniem
Aby przygotować się na termin w czerwcu 2026 r., państwa UE musiały zmienić swoje przepisy, tak by dostosować policję, sądy i urzędy migracyjne do nowych unijnych zasad. Kraje na pierwszej linii zaczęły zatrudniać dodatkowych funkcjonariuszy straży granicznej i pracowników do wprowadzania danych, a państwa północy przebudowywały system finansowania zakwaterowania dla osób ubiegających się o azyl.
Aby uniknąć chaosu, Komisja Europejska uruchomiła wspólny plan wdrażania. Rozkłada on pakt na konkretne zadania dla rządów krajowych, takie jak organizacja specjalistycznych szkoleń dla funkcjonariuszy granicznych czy modernizacja systemów informatycznych tak, by współpracowały z unijnymi bazami danych.
Mimo tych przygotowań wiele państw nie ma wystarczającej przestrzeni, by bezpiecznie zakwaterować ludzi podczas kontroli na granicy. Pakt wymaga rygorystycznych kontroli na granicach zewnętrznych, a państwa frontowe z trudem nadążają z budową wyspecjalizowanych ośrodków przygranicznych. Kolejny problem polega na tym, że system opiera się na szybkości działania, tymczasem brakuje wykwalifikowanych sędziów orzekających w sprawach azylowych, tłumaczy oraz specjalistów od pobierania odcisków palców.
Jeżeli część państw UE będzie w pełni przygotowana, a inne tylko częściowo, cały system stanie się bardziej narażony na ryzyko. Przemytnicy ludzi mogą skierować się do krajów, które nie zdążyły odpowiednio uszczelnić swoich granic; osoby migrujące mogą omijać kontrole i kierować się na północ Europy, która nadal będzie pod presją. Z kolei państwa „gotowe”, jeśli poczują się nadmiernie obciążone, mogą zacząć zamykać własne granice, podważając funkcjonowanie strefy Schengen.
8 maja Komisja opublikowała raport oceniający stopień przygotowania państw. Stwierdzono w nim, że choć wola polityczna jest duża, praktyczna realizacja pozostaje w tyle. Zwrócono uwagę, że uruchamianie nowych systemów informatycznych do śledzenia ruchów migrantów oraz budowa ośrodków detencyjnych na granicach są w kilku kluczowych krajach – Niemczech, Włoszech, Grecji, Hiszpanii i na Cyprze – poważnie opóźnione.