Islandia powiedziała "nie" członkostwu w UE, choć już dziś jest silnie związana z europejskim rynkiem. Wynik referendum stawia Brukselę przed niewygodnym pytaniem o granice atrakcyjności Unii.
Ukraina i Mołdawia zakończyły przegląd swojego prawa pod kątem zgodności z dorobkiem prawnym UE.
REKLAMA
REKLAMA
Czarnogóra zamknęła 18 z 33 rozdziałów negocjacyjnych, realizując ogłoszony przez siebie cel "28 by 28" na drodze do członkostwa.
Albania liczy, że zakończy rozmowy do 2027 roku.
Każdy z tych kandydatów jest biedniejszy, ma mniej stabilne instytucje albo leży bliżej granic Rosji niż Islandia. Wszystkie chcą jednak wejść do Unii.
Islandia, bogatsza i bardziej stabilna niż większość obecnych państw członkowskich UE, powiedziała "nie".
29 sierpnia wyborcy odrzucili wznowienie rozmów akcesyjnych stosunkiem głosów 52,8 do 47,2 procent.
Islandia pozostaje w Europejskim Obszarze Gospodarczym i strefie Schengen. Nadal jest więc związana ze wspólnym rynkiem. Po prostu nie chciała pójść o krok dalej.
Dlaczego Islandia powiedziała "nie"?
Dla państw kandydujących członkostwo w UE może być przełomowe. "Korzyści z członkostwa w Unii wyglądają inaczej w przypadku zamożnych krajów, które są już zintegrowane" - mówi szefowa programu rozszerzenia w Centre for European Policy Studies (CEPS) Tinatin Achwlediani.
Państwa takie jak Ukraina czy Czarnogóra zyskują geopolityczną kotwicę, dostęp do funduszy oraz ramy reform, które sprawiają, że cofanie zmian staje się politycznie kosztowne.
Islandia większość argumentów gospodarczych miała już zabezpieczoną dzięki EOG, a jej bezpieczeństwo gwarantuje NATO.
Na stole pozostawały więc głównie kwestie polityczne: miejsce w instytucjach w Brukseli w zamian za przekazanie większej części suwerenności.
"Te korzyści są dla wyborców mniej namacalne niż wyrównywanie poziomu gospodarczego czy utrwalanie demokracji" - zaznacza Achwlediani.
"W krajach, które już mają dobrobyt, stabilność i dostęp do rynku, Unia musi przedstawić mocniejszy polityczny argument za członkostwem" - dodaje.
Islandia stała się sprawdzianem tej tezy. Zdaniem ekspertki UE nie zdołała go przekonująco zdać.
Kampania "za" miała do dyspozycji mocne argumenty.
Jednym z nich była ośmioprocentowa stopa procentowa banku centralnego, wobec 2,25 procent w Europejskim Banku Centralnym.
Drugim były narastające napięcia w Arktyce, zwłaszcza po tym, jak Donald Trump ponownie ożywił pomysł zakupu Grenlandii.
To jednak okazało się za mało. Nawet argument bezpieczeństwa, który w ogóle przywrócił kwestię członkostwa Islandii w UE na polityczną agendę, nie wystarczył, by przechylić szalę.
"Obawy o bezpieczeństwo pomogły wrócić do tematu członkostwa Islandii w Unii, szczególnie w kontekście zmieniających się relacji transatlantyckich, trwającej wojny Rosji przeciwko Ukrainie i narastającej rywalizacji o Arktykę" - mówi Achwlediani.
"Ale sam argument bezpieczeństwa nie wystarczył, by wygrać referendum" - dodała.
Większość obserwatorów zgadza się, że o islandzkim "nie" przesądziły ryby.
Około 90 procent firm z sektora rybołówstwa było zdecydowanie przeciw członkostwu.
Nie chciały podporządkować swoich łowisk wspólnej polityce rybołówstwa UE.
Achwlediani podkreśla, że rybołówstwo w Islandii "nie jest tylko sektorem gospodarki", lecz "ściśle wiąże się z tożsamością narodową".
Jej zdaniem właśnie dlatego kampania "nie" wygrała.
Wyborcy ostatecznie zestawiają ryzyka geopolityczne z bardzo konkretnymi interesami prywatnymi i krajowymi.
W przypadku Islandii rybołówstwo i suwerenność były bardziej namacalne i politycznie wyraziste niż szerzej rozumiany strategiczny argument za pogłębieniem integracji europejskiej.
Fiński europoseł z chadeckiej grupy EPL Mika Aaltola dostrzega podobną logikę w rolnictwie.
Islandzka produkcja owiec, nabiału i warzyw w szklarniach utrzymuje się "za wysokimi murami taryfowymi", które zasady UE musiałyby zmienić.
"Produkcja podstawowa w surowym środowisku ma znaczenie egzystencjalne" - podkreśla.
Co to oznacza dla Brukseli?
Bruksela liczyła na inny wynik. Miała ku temu powody.
Dyplomaci mówili, że islandzkie "tak" byłoby testem atrakcyjności Unii.
Byłoby dowodem na to, że potrafi ona przyciągać zamożną, sprawnie funkcjonującą demokrację, a nie tylko państwa szukające wsparcia lub ram dla reform.
Część urzędników miała nadzieję, że sukces kampanii na Islandii, połączony z postępami Czarnogóry na drodze do członkostwa, ułatwiłby promowanie szerszego procesu rozszerzenia w sceptycznych stolicach innych państw Unii.
Achwlediani sama przedstawiała taki argument przed głosowaniem.
Przekonywała, że "tak" pokazałoby, iż Unia jest atrakcyjna nie tylko dla biedniejszych lub mniej stabilnych kandydatów.
Islandzkie "nie" komplikuje tę opowieść, choć ekspertka ostrożnie ocenia skalę szkód.
"To nie jest dobra wiadomość dla narracji o rozszerzeniu, ale nie oznacza odrzucenia projektu europejskiego" - mówi.
"Odmowa oznacza, że Unia nie może używać Islandii jako dowodu tej dodatkowej atrakcyjności" - dodała.
Jej zdaniem wynik referendum potwierdza raczej strukturalne ograniczenie unijnej oferty.
"Integracja gospodarcza nie przekłada się automatycznie na integrację polityczną"- zaznacza.
Islandia nie jest jedynym bogatym krajem pozostającym poza UE.
Norwegia, poprzez EOG, wdrożyła do swojego systemu prawnego około trzy czwarte unijnego prawa.
Nigdy jednak nie przeprowadziła referendum, w którym opcja członkostwa w Unii odniosłaby zwycięstwo.
Sondaże z tego roku pokazują, że za wejściem do UE opowiada się jedynie 37 procent Norwegów, a 49 procent jest temu przeciwnych.
Nastroje niewiele zmieniły się od czasu, gdy kraj dwukrotnie odrzucił członkostwo - w 1972 i 1994 roku.
Szwajcaria z kolei zamiast zabiegać o miejsce przy stole spędziła ostatni rok na pogłębianiu swoich dwustronnych układów z Unią.
Bogate państwa pozostające poza UE mają coś, czego brakuje innym kandydatom: realne alternatywy wobec pełnego członkostwa.
Zapewniają one większość korzyści gospodarczych bez pełnych kosztów politycznych.
Sygnał ostrzegawczy czy wyjątek?
Nie wszyscy widzą w głosowaniu w Islandii wyrok na sam proces rozszerzenia.
Christine Leuchtenmüller z Fundacji Konrada Adenauera apeluje o ostrożność.
Islandia, jak podkreśla, "jest bardzo specyficznym" przypadkiem, ukształtowanym przez dekady debat o rybołówstwie i suwerenności.
Jej zdaniem islandzkie "nie" przede wszystkim odzwierciedla "szczególne uwarunkowania polityczne i gospodarcze Islandii", a nie mówi wiele o procesie rozszerzenia jako takim.
Achwlediani zgadza się, że Islandia jest wyjątkowa, ale nie całkowicie odosobniona. Widzi w tym lekcję, która może mieć znaczenie również dla Oslo.
"Główny wniosek jest taki, że Unia nie może zakładać, iż głęboka integracja gospodarcza naturalnie doprowadzi do członkostwa politycznego. W przypadku takich krajów jak Norwegia - i potencjalnie innych zamożnych europejskich demokracji – pytanie brzmi, jaką dodatkową wartość daje pełne członkostwo w porównaniu z porozumieniami, które już obowiązują" - mówi.
Dla Ukrainy, Mołdawii i państw Bałkanów Zachodnich odpowiedź jest oczywista: bezpieczeństwo, finansowanie oraz sposób na utrwalenie reform i zabezpieczenie ich przed cofnięciem.
Dla Islandii, Norwegii i Szwajcarii sytuacja wygląda inaczej.
Achwlediani nie uważa jednak, że rozwiązaniem powinna być specjalna ścieżka członkostwa dla bogatych demokracji.
Jej zdaniem recepta jest prostsza, choć zarazem trudniejsza do wdrożenia.
"Bruksela może poprawić to, jak komunikuje i wyjaśnia korzyści z członkostwa: wpływ polityczny, udział w podejmowaniu decyzji, pogłębioną integrację gospodarczą i większą siłę strategiczną w europejskiej architekturze bezpieczeństwa" - wskazuje.
Oś sporu w europejskiej polityce nie przebiega między proeuropejskością a antyeuropejskością.
Chodzi o coś innego: o wybór między wpływem na decyzje podejmowane wewnątrz instytucji w Brukseli a zachowaniem większej kontroli poprzez pozostawanie poza nimi.
Jak podsumowuje Achwlediani: "Jeśli Unia chce pozostać atrakcyjnym projektem geopolitycznym, musi nie tylko pytać państwa kandydujące, co mają zrobić, aby do niej dołączyć, lecz także jasno wyjaśniać, co członkostwo daje im w zamian".