Centra powrotów mają stać się nowym narzędziem unijnej polityki migracyjnej. UE chce odsyłać nieregularnych migrantów do państw trzecich, ale pomysł budzi poważne pytania o koszty, prawa człowieka i to, czy w ogóle da się go skutecznie wdrożyć.
Polityka migracyjna UE coraz wyraźniej opiera się na kontrowersyjnej koncepcji wykorzystywania „centrów powrotów” do przenoszenia nieregularnych migrantów do państw trzecich. Rozwiązanie to zostało uwzględnione w niedawno przyjętym rozporządzeniu w sprawie powrotów.
REKLAMA
REKLAMA
„Musimy tworzyć ośrodki repatriacyjne w państwach trzecich, a także poszukiwać innych innowacyjnych rozwiązań poza Europą. Intensywnie nad tym pracujemy” – napisały na początku sierpnia premier Włoch Giorgia Meloni i premier Danii Mette Frederiksen we wspólnym oświadczeniu.
Dziewiętnaście państw UE uważa, że to „innowacyjne rozwiązanie”, które warto rozwijać w ramach europejskiej polityki migracyjnej. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie we wspólnym liście wysłanym w czerwcu do przywódców UE. Sugeruje to, że centra powrotów mogą stać się rzeczywistością szybciej, niż mogłoby się wydawać.
Kluczowa debata na temat przyszłości polityki migracyjnej odbędzie się podczas najbliższego szczytu Rady Europejskiej. Centra powrotów mają być jednym z głównych tematów rozmów.
Wciąż jednak pozostają bez odpowiedzi fundamentalne pytania: jak takie ośrodki miałyby funkcjonować, gdzie powinny powstać i z jakimi problemami prawnymi oraz praktycznymi już się zetknęły? Euronews przygląda się najważniejszym kwestiom związanym z nowym pomysłem na zarządzanie migracją i wyjaśnia, dlaczego rzeczywistość może okazać się znacznie bardziej skomplikowana niż polityczne zapowiedzi.
Czym są centra powrotów?
Centra powrotów to ośrodki zlokalizowane w „państwie trzecim”, czyli kraju spoza UE, z którym państwo członkowskie zawarło porozumienie umożliwiające przekazywanie mu migrantów, nawet jeśli osoby te nie mają z tym krajem żadnych związków. Trafiałyby tam osoby, które nie mają prawa pobytu na terytorium Europy i wobec których wydano decyzję nakazującą powrót.
Ośrodki mogłyby pełnić funkcję miejsc tranzytowych, w których migranci przebywaliby do czasu odesłania ich do kraju pochodzenia. Mogłyby jednak również stać się miejscami dłuższego pobytu, bez gwarancji, że osoby w nich przebywające zostaną w krótkim czasie skierowane dalej.
Choć samo określenie „centra powrotów” nie pojawia się w tekście rozporządzenia, nowe przepisy rozwijają pierwotny wniosek Komisji Europejskiej dotyczący warunków tworzenia ośrodków poza UE. Powstanie każdego takiego centrum wymagałoby zawarcia „porozumienia lub ustaleń” między UE lub jednym bądź kilkoma państwami członkowskimi a państwem trzecim.
Szlak przecierają Włochy, które współpracują w tym zakresie z Albanią. Ośrodki uruchomione w październiku 2024 r. miały służyć do umieszczania migrantów uratowanych lub przechwyconych na morzu przez włoskie służby. Rzym przedstawia dziś to rozwiązanie jako model, który mogłyby przejąć również inne państwa UE.
Paradoksalnie albańskie ośrodki nie są jednak w ścisłym znaczeniu centrami powrotów. Początkowo miały przyjmować wyłącznie osoby ubiegające się o azyl, co oznaczało przeniesienie procedury azylowej poza granice Włoch, choć nadal prowadzili ją włoscy urzędnicy na terytorium Albanii.
Po serii postępowań sądowych rząd Giorgii Meloni w marcu 2025 r. przekształcił ośrodek w centrum deportacyjne dla nieregularnych migrantów, którzy otrzymali już decyzję nakazującą powrót. Zmiana ta sprawiła, że albańskie ośrodki stały się swego rodzaju prototypem centrów powrotów. Nadal jednak to włoskie władze zarządzają placówką i odpowiadają za ostateczne odesłanie migrantów.
Europejski model mógłby pójść o krok dalej i powierzyć państwu trzeciemu całość odpowiedzialności za zarządzanie procedurami azylowymi i deportacyjnymi.
Jeśli Albania przystąpi do UE, włoskie ośrodki przyjmowania i detencji znajdujące się na jej terytorium będą musiały zostać na nowo uregulowane. Albania jest obecnie drugim, po Czarnogórze, najbardziej zaawansowanym kandydatem do członkostwa w Unii.
Jakie kraje są brane pod uwagę?
Rozporządzenie w sprawie powrotów zostało już uzgodnione politycznie, jednak unijne instytucje muszą jeszcze zakończyć formalną procedurę jego przyjęcia. Akt nie wszedł dotąd w życie, ponieważ nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE.
Jak wynika z informacji przekazanych przez jednego z unijnych urzędników, tekst rozporządzenia jest obecnie poddawany weryfikacji prawnej, a jego ostateczne przyjęcie najprawdopodobniej nastąpi jesienią.
Europejskie rządy nie czekają jednak na zakończenie tego procesu. Jak donoszą media, już prowadzą rozmowy dotyczące utworzenia centrów powrotów w państwach trzecich – zarówno dwustronnie, jak i we współpracy kilku krajów.
Niemcy, Austria, Dania, Grecja i Niderlandy potwierdziły, że negocjują utworzenie takich ośrodków. Jak powiedział Euronews jeden z dyplomatów, celem jest zawarcie pierwszego partnerstwa do końca tego roku, a podpisanie umowy – na początku 2027 r. Komisja Europejska jest informowana o prowadzonych rozmowach, ale sama w nich nie uczestniczy.
Według greckiego dziennika „Kathimerini” pięć państw UE prowadzi zaawansowane rozmowy z Ugandą, aby uruchomić tam ośrodek już w przyszłym roku. Zainteresowane kraje nie potwierdzają jednak tych doniesień, argumentując, że nagłośnienie negocjacji mogłoby utrudnić ich prowadzenie.
Kolejnym rozważanym państwem ma być Rwanda – informuje niemiecki tygodnik „Der Spiegel”. Kraj ten znalazł się już wcześniej w centrum skrajnie kontrowersyjnego, a ostatecznie zarzuconego brytyjskiego planu relokacji osób ubiegających się o azyl na czas rozpatrywania ich wniosków.
Ministrowie ds. migracji z pięciu wspomnianych państw mają podsumować postępy rozmów podczas spotkania w Kopenhadze 4 września.
W kwietniu rząd Austrii ogłosił porozumienie migracyjne i o readmisji z Uzbekistanem. Umowa nie przewiduje jednak utworzenia centrum powrotów. Media i austriaccy parlamentarzyści wskazywali Uzbekistan jako potencjalną lokalizację takiego ośrodka, jednak uzbeckie ministerstwo spraw zagranicznych zdementowało te informacje w oświadczeniu dla Euronews, stwierdzając, że „obecnie nie toczą się żadne negocjacje w tej sprawie”.
Jakie są problemy prawne i praktyczne?
W liście opublikowanym w ubiegłym miesiącu komisarz Praw Człowieka Rady Europy Michael O’Flaherty zaapelował do pięciu państw UE, aby zapewniły, że „każdej takiej inicjatywie będzie towarzyszyć kompleksowa, przeprowadzona zawczasu ocena potencjalnych bezpośrednich lub pośrednich zagrożeń dla praw człowieka związanych z planowaną współpracą”.
Rozporządzenie w sprawie powrotów nie nakłada wprost obowiązku przeprowadzenia takiej oceny. Zastrzega jednak, że „porozumienie lub ustalenia mogą być zawierane jedynie z państwem trzecim, w którym przestrzegane są międzynarodowe standardy i zasady praw człowieka zgodne z prawem międzynarodowym, w tym zasada non-refoulement”.
W 2024 r. Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich skrytykowała Komisję Europejską za podpisanie z Tunezją memorandum dotyczącego kontroli granic i zarządzania migracją bez przeprowadzenia oceny jego wpływu na prawa człowieka.
Choć Wielka Brytania nie należy już do UE, pouczające pozostaje orzeczenie brytyjskiego Sądu Najwyższego, który w listopadzie 2023 r. zakwestionował program przenoszenia osób ubiegających się o azyl do Rwandy. Sąd uznał, że Rwanda nie jest wystarczająco bezpieczna ze względu na ryzyko prześladowań lub złego traktowania. W konsekwencji nowy rząd Partii Pracy zrezygnował z programu.
Podobne problemy prawne pojawiły się w przypadku włoskiego planu relokacji migrantów do Albanii. Włoscy sędziowie zakwestionowali uznanie takich państw jak Bangladesz i Egipt za „bezpieczne”, na czym opierała się przyspieszona procedura rozpatrywania wniosków azylowych.
Co istotne, sprawy dotyczące albańskich ośrodków trafiły już do Trybunału Sprawiedliwości UE. Trybunał będzie musiał odpowiedzieć na kluczowe pytanie: czy Włochy mogą przekazywać poza terytorium UE osoby objęte nakazem detencji.
Czy centra powrotów będą działać?
„Ocena wpływu na prawa człowieka – która powinna być przeprowadzana dla wszystkich tego typu porozumień – wymaga czasu, tymczasem państwa UE spieszą się z podpisywaniem umów z krajami trzecimi, choć zasady nie są jeszcze dopracowane” – powiedziała Euronews Sara Prestianni, dyrektorka ds. rzecznictwa w organizacji Euromed Rights.
Prestianni zwraca uwagę, że państwa wskazywane jako potencjalni gospodarze centrów powrotów są „charakterystyczne ze względu na naruszenia praw człowieka”. Pyta również, według jakiej metodologii miałyby być przeprowadzane wymagane oceny wpływu na prawa człowieka.
Nawet jeśli uda się zawrzeć odpowiednie porozumienia, przekazywanie nieregularnych migrantów poza granice UE będzie wymagało długich i skomplikowanych negocjacji z państwami-gospodarzami. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że brak odpowiednich zabezpieczeń prawnych może łatwo doprowadzić do zablokowania takich projektów przez sądy.
„Widzę tu wiele pytań o to, czego państwo trzecie może zażądać w zamian za przyjmowanie osób, które nie są jego obywatelami” – powiedział Euronews Davide Colombi, badacz migracji z brukselskiego think tanku CEPS.
Tymczasem przenoszenie nieregularnych migrantów w ramach samej Unii okazuje się znacznie prostsze, choć zwiększa presję na państwa pierwszej linii, takie jak Włochy, aby konsekwentnie stosowały zasadę kraju pierwszego przybycia.
Zwolennicy koncepcji centrów powrotów przekonują, że przeszkody prawne i praktyczne można pokonać, a europejskie stolice potrzebują jedynie czasu, by zbudować sprawny system usuwania z UE osób, które nie mają prawa pobytu. Ich zdaniem centra powrotów mogą stać się ważnym elementem takiego systemu.
Dotychczasowe doświadczenia każą jednak wątpić, czy rzeczywistość dorówna politycznym ambicjom.
„Dotychczasowe próby eksternalizacji lub przenoszenia zarządzania migracją poza UE były niezwykle kosztowne, zaskarżane w sądach i bardzo ograniczone operacyjnie” – ocenił Colombi.
Mimo lat przygotowań i ogromnych nakładów finansowych w ramach brytyjskiego programu relokacji do Rwandy dobrowolnie wyjechały łącznie zaledwie cztery osoby, zanim plan został zarzucony.
Podobnie wygląda sytuacja we Włoszech. Rzym początkowo zakładał, że w albańskich ośrodkach będzie przebywać około 3 tys. migrantów miesięcznie. W praktyce, od przekształcenia ośrodka w centrum deportacyjne w marcu 2025 r., trafiło tam łącznie zaledwie około 500 osób.
Całkowity koszt włoskiego projektu przekroczył 670 mln euro. Według niedawnego badania włoskiego uniwersytetu przetrzymywanie migrantów w albańskich ośrodkach okazało się dla Włoch znacznie droższe niż ich pobyt na terytorium kraju.
Przykłady z Wielkiej Brytanii i Włoch pokazują więc, że samo stworzenie politycznej koncepcji centrów powrotów jest znacznie łatwiejsze niż jej praktyczna realizacja. Zanim takie ośrodki staną się trwałym elementem unijnej polityki migracyjnej, państwa członkowskie będą musiały odpowiedzieć nie tylko na pytania dotyczące kosztów i skuteczności, lecz także na poważne wątpliwości prawne i związane z ochroną praw człowieka.