Bruksela przedstawiła liczne propozycje legislacyjne z prawem weta, aby przezwyciężyć powtarzający się sprzeciw ze strony Węgier i Słowacji. Eksperci twierdzą, że strategia ta jest politycznie i prawnie ryzykowna. Ale czy stała się ona nieunikniona?
Na przełomowym szczycie na początku tego miesiąca europejscy przywódcy sięgnęli po narzędzie, które jeszcze kilka miesięcy wcześniej wydawałoby się nie do pomyślenia, aby przełamać impas: emisję wspólnego długu wspieranego przez wspólny budżet, aby utrzymać Ukrainę na powierzchni w obliczu trwającej wojny.
Sztuczka? Ominięto potrzebę jednomyślności wśród państw członkowskich, gromadząc tych, którzy chcieli współpracować, jednocześnie utrzymując Węgry, Słowację i Czechy poza porozumieniem jako warunek jego kontynuacji. W ten sposób UE nie tylko zdołała zabezpieczyć 90 miliardów euro dla Ukrainy na lata 2026 i 2027, tak jak obiecała, ale także pokazała nową ścieżkę naprzód - taką, w której wymóg jednomyślności nie musi już utrudniać koalicji chętnych.
To nic nadzwyczajnego dla Unii często ograniczanej przez jednomyślne podejmowanie decyzji. Jest to również rozwinięcie tematu, który nabiera tempa w Brukseli: znalezienie alternatywy dla ominięcia weta krajowego, w szczególności w przypadku korzystania z niego przez Węgry, które uczyniły swoje prawo weta centralnym elementem swojej brukselskiej polityki w odniesieniu do Ukrainy - od jej finansowania po kandydaturę Kijowa do przystąpienia do UE.
Aby wyemitować wspólny dług, z pominięciem Budapesztu, Pragi i Bratysławy, UE powołała się na zasadę "wzmocnionej współpracy" przewidzianą w traktatach. To tylko najnowsza poprawka prawna, po którą sięgnęła Bruksela w celu przełamania impasu.
Niedawno wykorzystała ona również art. 122 traktatów, zatwierdzony kwalifikowaną większością głosów, aby utrzymać rosyjskie zamrożone aktywa przechowywane w Europie w UE na czas nieokreślony. Do tego czasu aktywa te były utrzymywane w ramach standardowego systemu sankcji, który działał na zasadzie jednomyślności, a zatem zależał od uzyskania zgody Węgier i Słowacji.
Podczas gdy artykuł 122 jest traktowany w traktatach jako sposób na rozwiązanie poważnych kryzysów gospodarczych, plan wykorzystania go do odblokowania finansowania dla Ukrainy był wyraźnie sposobem na ominięcie opornych państw członkowskich. Jest to kolejny przykład strategii, którą blok coraz częściej stosuje w celu obejścia weta w kwestiach, w których istnieje bliski konsensus, podejście, które zaczyna przynosić rezultaty - ale nie bez ryzyka.
"Widzimy bezpośrednie zaangażowanie ze strony przywódców UE, aby spróbować obejść potencjalne weta pochodzące z Węgier i Słowacji i podjąć ważne decyzje w oparciu o głosowanie większością kwalifikowaną" - powiedział Euronews Dániel Hegedűs, dyrektor regionalny German Marshall Fund.
"Z drugiej strony, nie sądzę, by było to rozwiązanie bez luk. Ani pod względem prawnym, ani politycznym".
Problem Węgier
Według listy sporządzonej przez wykładowcę University College London, Michala Ovádka, od 2011 roku 15 państw członkowskich UE zgłosiło w sumie 46 wet w 38 sprawach. Węgry zawetowały propozycje UE częściej niż jakiekolwiek inne państwo członkowskie w najnowszej historii, w sumie 19 razy.
Polska zajmuje drugie miejsce z siedmioma wetami, podczas gdy Słowacja, która również często pojawiała się na pierwszych stronach gazet w całej Europie z powodu kontrowersyjnych decyzji premiera Roberta Fico, zablokowała dwie decyzje, obie w tym roku.
Węgry zawetowały znaczną liczbę wspólnych oświadczeń dotyczących polityki zagranicznej, ale także zablokowały propozycje udzielenia konkretnego wsparcia Ukrainie i rozpoczęcia formalnych rozmów akcesyjnych z Kijowem.
W rezultacie większość oświadczeń UE wspierających Ukrainę została wydana w imieniu UE-26, z wyłączeniem Węgier. Nie zmienia to faktu, że wszystkie państwa członkowskie mogą zawetować decyzje wymagające jednomyślności w przypadku poważnych zmian politycznych.
Mikuláš Dzurinda, przewodniczący think tanku Martens Centre i były premier Słowacji, powiedział Euronews, że przywódcy tacy jak kanclerz Niemiec Friedrich Merz i prezydent Francji Emmanuel Macron popierają obecnie zmiany w zasadach głosowania w bloku.
Jednak każdy taki ruch wymagałby zmiany traktatu, co prawdopodobnie spotkałoby się z oporem Węgier - i potencjalnie także innych państw członkowskich. Ponieważ jednak systematyczne wykorzystywanie prawa weta od lat stanowi problem dla UE, Bruksela poszukuje obecnie bardziej kreatywnych rozwiązań.
Polityka mająca na celu ominięcie weta
Dyplomata UE, który rozmawiał z Euronews pod warunkiem zachowania anonimowości, powiedział, że Komisja Europejska celowo opracowuje swoje propozycje, aby uniknąć konieczności jednomyślnej zgody państw członkowskich.
Jedna z prób ominięcia prawdopodobnego weta ze strony Słowacji i Węgier miała miejsce w maju tego roku wraz z prezentacją mapy drogowej REpowerEU, pakietu mającego na celu wycofanie importu rosyjskich paliw kopalnych do 2027 roku.
W 2022 roku UE nałożyła sankcje na import rosyjskiej ropy naftowej po inwazji Rosji na Ukrainę, ale Węgry i Słowacja otrzymały zwolnienia. Tym razem Komisja Europejska zdecydowała się całkowicie wycofać rosyjskie paliwa pomimo sprzeciwu Budapesztu i Bratysławy.
Aby to zrobić, blok wybrał strategię odporną na weto: sam plan nie jest prawnie wiążący, ale przepisy dotyczące ograniczenia importu ropy i gazu zostaną przyjęte kwalifikowaną większością głosów w Radzie Europejskiej. Węgry i Słowacja będą zatem zmuszone do rezygnacji z rosyjskiego gazu wbrew własnej woli.
Oba kraje już zasygnalizowały, że pozwą UE i poproszą o anulowanie tego środka.
"To nie pierwszy raz, kiedy UE zmienia klasyfikację środków, które nie uzyskały wystarczającego poparcia, by zostać uznane za sankcje" - powiedział ekspert ds. prawa międzynarodowego Tamás Lattmann.
"Jest to na porządku dziennym od lat: jeśli nie można nałożyć środków na rosyjskie zamówienia surowców w ramach systemów sankcji, w których brakuje konsensusu, można je przeklasyfikować jako handel zagraniczny lub coś innego, i staje się to kompetencją UE" - powiedział Lattmann w podcaście Pirkadat.
Blok wielu prędkości
Źródło z Komisji Europejskiej powiedziało Euronews, że Europa może ominąć sprzeciw państw członkowskich, przyjmując model podobny do tzw. "koalicji chętnych", grupy podobnie myślących krajów, które chcą wesprzeć Ukrainę.
Były prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi, bardzo wpływowy głos w europejskiej debacie, opowiedział się za tym modelem, nazywając go "pragmatycznym federalizmem", ponieważ warunki polityczne dla prawdziwej, federalnej unii nie istnieją obecnie w UE.
UE widziała wiele przykładów na to, jak kraje o podobnych poglądach mogą wspólnie rozwijać się poprzez dobrowolną współpracę, w tym projekt Schengen i różne inicjatywy w zakresie migracji i finansów. Metoda ta jest politycznie najbardziej akceptowalną opcją dla bardziej niechętnych krajów bloku, a UE już działa jako organizacja wielu prędkości.
Model "koalicji chętnych" można również zastosować w kwestiach wykraczających poza Ukrainę, obejmujących obronność i finanse. Szefowa Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Kristalina Georgieva, również opowiedziała się za nim w wywiadzie dla Euronews, odnosząc się do niego jako przydatnego formatu, gdy nie można osiągnąć jednomyślności pomimo wysiłków podejmowanych w dobrej wierze.
Rozszerzenie Unii Europejskiej
Jednym z obszarów, w którym większość kwalifikowana mogłaby odegrać decydującą rolę, jest rozszerzenie UE.
Jednomyślność jest zawsze wymagana do zatwierdzenia rozpoczęcia rozmów akcesyjnych i otwarcia każdego rozdziału negocjacyjnego. Na szczycie w grudniu 2023 roku premier Orbán zniósł swoje weto w sprawie rozmów akcesyjnych z Ukrainą po opuszczeniu pokoju przywódców, podczas gdy inne państwa członkowskie zatwierdziły ten ruch. Ale od tego czasu blokuje otwarcie rozdziałów negocjacyjnych, utrudniając rozmowy akcesyjne.
Na początku tego roku przewodniczący Rady Europejskiej António Costa zaproponował zmianę zasad rozszerzenia, aby przyspieszyć proces, eliminując jednomyślną decyzję wymaganą dla każdego rozdziału.
Zmiany wymagałyby jednak zmiany traktatu, a węgierski premier szybko odrzucił ten pomysł podczas nieformalnego szczytu w Kopenhadze w październiku.
Obecnie UE przyspiesza prace techniczne nad negocjowaniem rozdziałów, dążąc do zakończenia większości prac po uzyskaniu zgody politycznej.
Komisarz ds. rozszerzenia Marta Kos powiedziała Euronews na szczycie UE, że Ukraina jest "technicznie gotowa" do otwarcia klastrów i że blok powinien wykazać się kreatywnością w znalezieniu dla niej rozwiązania. Jednak w obecnej sytuacji, o ile zasady nie zostaną zmienione lub nie uda się przekonać Orbána, starania Kijowa o wejście do UE utkną w martwym punkcie.
Ryzyko związane z trwałym obejściem
Niektórzy eksperci ostrzegają jednak, że omijanie przeciwnych państw członkowskich w wielu różnych obszarach może przynieść UE odwrotny skutek.
Węgry i Słowacja już zasygnalizowały, że będą kwestionować stopniowe wycofywanie rosyjskich paliw w ramach REPowerEU po zatwierdzeniu przepisów. Komisja stoi w obliczu tego samego ryzyka związanego z wykorzystaniem art. 122 do przedłużenia zamrożenia rosyjskich aktywów; według Hegedűsa Węgry mają szansę wygrać te sprawy.
"Oczywiście wiemy, że orzeczenia można się spodziewać w ciągu 18 do 24 miesięcy, a praktycznie musimy przetrwać kilka następnych miesięcy" - powiedział Hegedűs. "Tak więc jest to problem długoterminowy".
Pominięcie jednomyślności może jednak wiązać się z innymi problemami. I nie jest jasne, czy wszystkie państwa członkowskie chciałyby, aby moc weta z czasem uległa erozji, ponieważ jest ona często postrzegana jako ostatnia deska ratunku w celu ochrony interesów narodowych.
Wszystkie państwa członkowskie w pewnym momencie zagroziły użyciem weta w Radzie. Weto służy również jako wyrównywacz szans między mniejszymi i większymi państwami członkowskimi, ponieważ zapewnia, że członkowie o dowolnej wielkości mają równą władzę przy stole negocjacyjnym.
"Prawo weta jest ostatnią linią obrony żywotnych interesów" - powiedział Lattmann. "Każdy przypadek obejścia prawa doprowadził do powstania nowych problemów, często do niesprawności lub dyskredytacji samego systemu".
Napisano z dodatkowymi informacjami od Marii Tadeo