W 2023 r. UE stworzyła instrument przeciwdziałania przymusowi, aby reagować na presję gospodarczą ze strony państw trzecich. Tak zwany ekonomiczny "artykuł 5" oznacza decyzję Rady, która uznaje przymus i pozwala na przejście od dialogu do ewentualnych handlowych środków zaradczych.
W 2023 r. Unia Europejska zakończyła tworzenie mechanizmu, który wcześniej nie istniał w jej polityce handlowej: instrumentu przeciwdziałania przymusowi (ACI), specjalnego rozporządzenia mającego na celu ochronę bloku i jego państw członkowskich przed politycznie motywowanymi naciskami gospodarczymi ze strony państw trzecich. ACI formalnie wszedł w życie 27 grudnia 2023 r. i stanowi część arsenału prawnego UE w celu obrony jej strategicznej autonomii w świecie, w którym handel i inwestycje stały się dźwigniami presji politycznej.
REKLAMA
REKLAMA
Tak zwany ekonomiczny "artykuł 5" (termin ukuty przez prasę) nie odnosi się do żadnego pojedynczego artykułu z własnym tekstem, ale raczej do centralnego etapu decyzyjnego procedury instrumentu: formalnego stwierdzenia, że istnieje przymus ekonomiczny ze strony państwa trzeciego. Decyzja ta jest punktem zwrotnym, który umożliwia przejście od dyplomatycznego potępienia do wdrożenia konkretnych środków zaradczych.
Instrument, który reaguje na nową geoekonomię
ICA została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w wyraźnym celu odstraszania, zarządzania i, w razie potrzeby, przeciwdziałania przymusowi gospodarczemu ze strony krajów, które wykorzystują swoją wagę handlową lub inwestycyjną, aby wpływać na suwerenne decyzje UE lub państw członkowskich. Przymus jest zdefiniowany w rozporządzeniu jako sytuacja, w której państwo trzecie "stosuje lub grozi zastosowaniem środków wpływających na handel lub inwestycje (...) w celu zapobieżenia, zmiany lub doprowadzenia do przyjęcia aktu przez UE lub państwo członkowskie", ingerując w jego uzasadnioną decyzję polityczną.
Ten rodzaj przymusu, który może obejmować groźby karnych ceł, ograniczenia inwestycyjne lub blokady regulacyjne, nie jest wyraźnie objęty zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO), dlatego UE uznała, że potrzebuje własnych ram prawnych.
Rola "artykułu 5": uruchomienie procedury
Tak zwany "artykuł 5" jest w praktyce utożsamiany z momentem decyzyjnym, w którym Rada UE formalnie oświadcza, że ma miejsce przymus gospodarczy, po rygorystycznej analizie przeprowadzonej przez Komisję Europejską, składającej się z trzech części:
- Badanie wstępne: Komisja bada, czy zestaw środków podjętych przez państwo trzecie można zakwalifikować jako przymus gospodarczy, biorąc pod uwagę ich wpływ na handel i inwestycje oraz stojące za nimi intencje polityczne.
- Wniosek do Rady: Jeśli Komisja stwierdzi, że istnieją dowody prima facie, składa wniosek do Rady UE o przyjęcie aktu wykonawczego stwierdzającego istnienie przymusu.
- Decyzja polityczna Rady: Rada przyjmuje taki akt kwalifikowaną większością głosów. Ta formalna decyzja jest popularnie określana jako uruchomienie "art. 5" i wyznacza próg niezbędny do podjęcia środków zaradczych, w tym ewentualnego przyjęcia środków zaradczych.
Instrument z wieloma filtrami instytucjonalnymi
Judith Arnal, doktor ekonomii i badaczka w Elcano Royal Institute, wyjaśnia, że unijny instrument przeciwdziałania przymusowi jest regulowany przez rozporządzenie wspólnotowe, a jego ostateczny kształt jest wynikiem europejskiego procesu legislacyjnego. Jak przypomina, w ramach tej procedury "Komisja Europejska najpierw składa wniosek regulacyjny, ale następnie to prawodawcy, czyli Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski, muszą debatować nad tym wnioskiem i ostatecznie go zatwierdzić".
Arnal zwraca uwagę, że pierwotna propozycja Komisji przewidywała prostszy mechanizm uruchamiający niż ten, który został ostatecznie przyjęty. Podczas negocjacji, jak wyjaśnia, państwa członkowskie wprowadziły zmiany w celu utrzymania większej kontroli politycznej nad tego typu decyzjami. Rada Unii Europejskiej jest zatem zaangażowana na różnych etapach procesu.
Procedura rozpoczyna się, gdy Komisja wykryje możliwy przymus gospodarczy wobec państwa członkowskiego lub całej UE. W tym momencie Stary Kontynent musi sporządzić raport, aby zweryfikować, czy rzeczywiście jest to przymus, co już wprowadza pewne opóźnienie w europejskiej reakcji. Raport ten jest następnie przekazywany Radzie.
"Rada Unii Europejskiej, kwalifikowaną większością głosów, musi oficjalnie stwierdzić, że przymus istnieje", wyjaśnia ekonomistka. Podkreśla jednak, że istnieje pozytywny aspekt tego wymogu: "Przynajmniej jest to dobra rzecz, ponieważ jednomyślność nie jest konieczna".
Gdy Rada formalnie uzna przymus, środki zaradcze nie są uruchamiane natychmiast. Arnal wyjaśnia, że Komisja musi najpierw rozpocząć fazę dialogu z krajem odpowiedzialnym za środki. Celem jest próba deeskalacji przed podjęciem formalnej reakcji.
Tylko w przypadku niepowodzenia tego procesu Komisja może zaproponować środki zaradcze. Środki te, jak dodaje, muszą zostać ponownie zatwierdzone przez Radę kwalifikowaną większością głosów, zanim Komisja będzie mogła je wdrożyć.
Jego zdaniem ten projekt instytucjonalny odpowiada równowadze osiągniętej między instytucjami europejskimi a państwami członkowskimi. "Państwa członkowskie nie chciały, aby tak ważna decyzja spoczywała wyłącznie w rękach Komisji Europejskiej i chciały zachować kontrolę nad stolicami" - mówi.
Celowo nieporęczny mechanizm
Arnal ostrzega, że instrument ten nigdy nie był używany od czasu jego wejścia w życie w 2023 r., więc nie ma danych empirycznych, które pozwoliłyby dokładnie oszacować, ile czasu może zająć jego aktywacja.
"Nie mamy empirycznych dowodów, aby to ustalić, więc byłyby to absolutne spekulacje" - mówi. Mimo to uważa za prawdopodobne, że procedura może potrwać miesiące. "Podejrzewam, że zajęłoby to kilka miesięcy", mówi, z wyjątkiem bardzo poważnych scenariuszy, w których instytucje europejskie zdecydowałyby się działać szybciej.
Uważa, że ten brak zwinności nie jest przypadkowy. Jej zdaniem instrument został celowo zaprojektowany tak, aby nie zapewniać natychmiastowej reakcji. Niektóre państwa członkowskie, zwłaszcza te najbardziej przychylne wolnemu handlowi, wykazywały zastrzeżenia podczas negocjacji rozporządzenia.
Dlatego też, jak twierdzi, instrument ten ma również na celu stopniowe generowanie presji politycznej. "Chodzi o to, by grać w grę gróźb z krajem, który stosuje ten przymus" - wyjaśnia. W tym sensie sam proces aktywacji, obejmujący sprawozdania, debaty i głosowania, wysyła sygnały do zaangażowanego kraju.
"Jest to dla nich sposób na dostrzeżenie postępującej eskalacji w procesie aktywacji instrumentu" - mówi. Jak dodaje, ostatecznym celem jest uniknięcie środków zaradczych, które mogłyby być szkodliwe dla wszystkich stron.
Szeroka swoboda w wykrywaniu przymusu ekonomicznego
Arnal podkreśla, że rozporządzenie pozostawia Komisji Europejskiej znaczny margines interpretacji w celu ustalenia, kiedy istnieje przymus ekonomiczny. "Komisja Europejska ma tutaj dość dużą swobodę w określaniu, kiedy występuje przymus ekonomiczny, a kiedy nie" - wyjaśnia. Co więcej, podkreśla, że nie jest konieczne, aby istniała ekstremalna sytuacja, taka jak embargo.
"To nie musi być coś tak poważnego jak embargo"- mówi. Wystarczy na przykład wykryć nieformalne bojkoty europejskich firm, dyskryminujące kontrole celne lub ograniczenia dotyczące inwestycji i usług.
W najbardziej oczywistych przypadkach, takich jak formalne embargo, Komisja mogłaby stosunkowo łatwo zebrać dowody. Jednak tam, gdzie środki przybierają bardziej subtelne formy, procedura staje się bardziej skomplikowana. Jeśli chodzi o nieformalne ograniczenia lub dyskryminację, które są trudne do udowodnienia, jak wyjaśnia Arnal, "Komisja Europejska musi zebrać wszystkie dowody i wtedy sprawa zaczyna się przeciągać przez długi czas".
Inne poziomy reakcji przed wprowadzeniem instrumentu przeciwdziałającego przymusowi
Badaczka przypomina, że instrument przeciwdziałania przymusowi nie jest jedynym narzędziem, jakim dysponuje UE w odpowiedzi na presję handlową. W swojej analizie zidentyfikowała trzy poziomy reakcji, przy czym ten mechanizm jest najsilniejszy.
Po pierwsze, UE może zawiesić lub opóźnić koncesje handlowe przewidziane w umowach z krajami trzecimi. Po drugie, Komisja przygotowała już pakiety taryf odwetowych, które w razie potrzeby mogą zostać szybko uruchomione. Dopiero na trzecim poziomie znalazłby się instrument przeciwdziałania przymusowi, pomyślany jako najostrzejsza reakcja w arsenale polityki handlowej UE.
Narzędzie o wartości odstraszającej
W każdym razie Arnal uważa, że instrument ten ma wartość polityczną jeszcze przed jego zastosowaniem."Jest to coś, co mamy w naszym arsenale instrumentów polityki handlowej" - mówi.
Jego zdaniem mechanizm ten pełni zarówno funkcję praktyczną, jak i odstraszającą. W przypadkach, gdy presja ekonomiczna jest bardziej subtelna, procedura może zostać przedłużona ze względu na trudności w udowodnieniu przymusu. Jeśli jednak środki są bardziej wyraźne, np. groźby embarga lub wyraźne ograniczenia eksportu strategicznego, aktywacja może zostać przyspieszona.
"Jeśli jesteśmy na poziomie znacznie bardziej wyraźnych środków, aktywacja instrumentu jest krótsza, ponieważ dowody już istnieją" - wyjaśnia . W takim scenariuszu, dodaje, łatwiej byłoby zebrać kwalifikowaną większość państw członkowskich opowiadających się za europejską reakcją.
Jego zdaniem osiągnięcie takiej większości jest wykonalne nawet w kontekście złożonych relacji z partnerami takimi jak Stany Zjednoczone. "Kwalifikowana większość to 55% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności i myślę, że jest to całkiem wykonalne do osiągnięcia" - mówi.
Presja handlowa może przybierać różne formy
Arnal ostrzega również, że presja ekonomiczna nie zawsze przybiera tak widoczne formy jak cła czy embarga. Jak wyjaśnia, pomiędzy tymi dwoma skrajnościami istnieje "szeroka skala szarości".
Rządy mogą zaostrzać kontrole graniczne niektórych produktów, wprowadzać bariery regulacyjne lub utrudniać działalność zagranicznym firmom. Mogą również pojawić się bardziej nieformalne bariery, komplikujące inwestycje lub dostęp do wsparcia publicznego.
Nawet bez oficjalnych środków, klimat polityczny może wpływać na decyzje biznesowe. Jeśli stosunki dwustronne ulegną pogorszeniu, niektóre firmy mogą ponownie rozważyć planowane inwestycje w niektórych krajach.
"Być może po prostu przenika do atmosfery, że nie jest to idealny sojusznik do inwestowania w tej chwili", mówi Arnal, co może skłonić niektóre firmy do wyboru innych miejsc docelowych w Unii Europejskiej.