UE przyjęła podstawę prawną do kierowania osób bez prawa pobytu do ośrodków poza wspólnotą. Rządy zapewniają o poszanowaniu praw, lecz organizacje praw człowieka ostrzegają, że gwarancje mogą nie zadziałać w praktyce.
Ministrowie spraw wewnętrznych państw UE 1 października w Luksemburgu ostatecznie zatwierdzili nowe rozporządzenie w sprawie powrotów. Zastępuje ono dyrektywę powrotową z 2008 roku i tworzy podstawy prawne dla „ośrodków powrotów” w krajach spoza Unii.
REKLAMA
REKLAMA
Co mówią rządy
Rada UE przedstawia te przepisy jako narzędzie, które ma usprawnić wykonywanie decyzji o powrocie. Minister sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i migracji Irlandii, Jim O’Callaghan, a jego kraj sprawuje obecnie prezydencję w Radzie, zwrócił uwagę na lukę między decyzjami a faktycznymi wyjazdami. „Około dwie trzecie osób, którym nakazano opuszczenie UE, w praktyce wcale tego nie robi. Zmienione przepisy dotyczące powrotów, przyjęte dziś, pomogą państwom członkowskim skutecznie realizować szybkie powroty” – powiedział.
Rada podkreśla, że nowe regulacje uzupełniają Pakt w sprawie migracji i azylu i że wszystkie działania związane z powrotami muszą respektować prawa podstawowe. Nakładają one obowiązki na osoby, które nie mają prawa pobytu: muszą wyjechać i współpracować z władzami. Za brak współpracy grożą sankcje – od ograniczenia świadczeń po kary finansowe.
Osobom uznanym za zagrożenie dla bezpieczeństwa może grozić bezterminowy zakaz wjazdu lub detencja przekraczająca 24 miesiące, jeśli będzie to uzasadnione i proporcjonalne. Europejski Nakaz Powrotu pozwoli państwom wzajemnie uznawać swoje decyzje o powrocie – początkowo dobrowolnie, z przeglądem po trzech latach.
Utworzenie ośrodka powrotów wymaga umowy lub porozumienia z państwem spoza UE, które respektuje międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka oraz zasadę non-refoulement. Z takiej procedury wyłączone są małoletnie osoby bez opieki. Niezależnie od tego Niemcy, Austria, Dania, Grecja i Niderlandy pracują nad wspólnym ośrodkiem w Afryce. Minister ds. migracji Grecji, Thanos Plevris, zapowiedział, że celem jest uruchomienie placówki w 2027 r. Jako faworyt wymieniana jest Rwanda.
Obietnica na papierze
Organizacje praw człowieka obawiają się, czy prawa gwarantowane w UE da się egzekwować po tym, jak dana osoba opuści terytorium Wspólnoty.
Marta Welander, dyrektorka ds. rzecznictwa wobec instytucji UE w organizacji International Rescue Committee (IRC), nie ma co do tego wątpliwości. „Proponowana koncepcja ośrodków powrotów jest okrutna, kosztowna i nieskuteczna” – powiedziała Euronews. „Żadne dodatkowe finansowanie, szkolenia ani zmiany systemu monitoringu nie zmieniają faktu, że ochrona osoby przeniesionej zależałaby całkowicie od państwa znajdującego się poza zasięgiem prawa UE, więc właściwy nadzór, prawo do odwołania i ochrona przed refoulement nie mogą być tam zagwarantowane tak jak w granicach jurysdykcji Unii” – dodała Welander.
Chiara Catelli, specjalistka ds. rzecznictwa w organizacji PICUM, stwierdziła, że „żadne zabezpieczenia nie uczynią ośrodków deportacyjnych legitymizowanym narzędziem zarządzania migracją”. Jej zdaniem sam transfer rodzi problem z punktu widzenia praw człowieka. „Samo wysyłanie ludzi w miejsca, których nawet nie znają, daleko od życia, które próbowali sobie ułożyć, narusza prawo do życia prywatnego i rodzinnego”.
Luki w rozporządzeniu
Catelli zwraca uwagę na to, czego w rozporządzeniu brakuje. „Rozporządzenie w sprawie powrotów nie mówi nic o warunkach życia ani o maksymalnym czasie detencji w ośrodkach powrotów, ani o tym, kto będzie monitorować przestrzeganie ewentualnych zabezpieczeń i egzekwować je”.
Opis Rady potwierdza, że szczegóły mają być ustalane w indywidualnych porozumieniach, takich jak „umowa lub uzgodnienie”. W tym właśnie miejscu sprzeciwił się komisarz Rady Europy ds. praw człowieka, Michael O’Flaherty. W listach opublikowanych w lipcu i skierowanych do pięciu państw rozwijających wspólną inicjatywę zaapelował o wprowadzenie czterech zabezpieczeń.
Chodzi m.in. o ocenę ryzyka przed uruchomieniem jakiegokolwiek ośrodka, niezależny i ciągły monitoring z możliwością zawieszenia współpracy, prawnie wiążące umowy z egzekwowalnymi klauzulami dotyczącymi praw człowieka oraz publikowanie umów i wyników kontroli, tak aby mogły je badać parlamenty i sądy. To jednak tylko jego zalecenia, a nie przepisy samego rozporządzenia.
Welander wątpi, by taki monitoring był realny. „Trudno sobie wyobrazić skuteczny nadzór w państwie trzecim, w którym Unia Europejska nie ma żadnych sądów, żadnej jurysdykcji ani żadnych uprawnień egzekucyjnych”.
IRC wskazuje na włoskie ośrodki detencyjne w Albanii, często opisywane jako wzór dla przyszłych ośrodków powrotów, które jego przedstawiciele odwiedzili dwukrotnie. „To, co zaobserwowano w Albanii, obejmuje powszechne problemy natury psychicznej wśród osób przetrzymywanych bez odpowiedniej opieki zdrowia psychicznego, włącznie z niezwykle niepokojącymi przypadkami samookaleczeń”.
Kto ponosi odpowiedzialność?
Catelli podkreśla, że odpowiedzialności nie da się przekazać razem z zatrzymanymi. „Jasne jest, że Unia Europejska i jej państwa członkowskie nie mogą po prostu zlecić na zewnątrz odpowiedzialności za ochronę podstawowych praw ludzi ani za zapobieganie naruszeniom i reagowanie na nie, zwłaszcza gdy te naruszenia są bezpośrednim skutkiem polityk przez nie wprowadzonych”.
Na ten sam problem zwrócił uwagę w czerwcu, po przyjęciu tekstu przez Parlament Europejski, wysoki komisarz ONZ ds. praw człowieka Volker Türk. „Państwa UE nie mogą w tym kontekście po prostu przekazywać swoich zobowiązań w zakresie praw człowieka państwom trzecim”.
Welander przekonuje, że prawdziwe wąskie gardło leży gdzie indziej. „Jednym z głównych powodów powolnego tempa powrotów jest gotowość państw trzecich do współpracy przy readmisji i weryfikacji dokumentów – to jest powszechnie wskazywane jako większe ograniczenie niż sama koordynacja na poziomie UE”.
Organizacje broniące praw człowieka nie kwestionują, że przepisy formalnie obowiązują. Pytają jednak, czy nowe uprawnienia pozwolą je realnie egzekwować. Ponieważ nie wskazano jeszcze państwa goszczącego, odpowiedź przyniosą dopiero umowy podpisywane przez rządy oraz to, czy będą one podawane do wiadomości publicznej.
Duże znaczenie ma tutaj etykieta „bezpiecznego państwa trzeciego”, choć zdaniem Catelli nie powinna ona mieć decydującej roli. „Państwo może być uznane przez UE za bezpieczne, a mimo to pozostawać niebezpieczne dla części osób, w zależności od ich indywidualnej sytuacji”.