Czy unijny powiernik przełamie długotrwały impas wokół rosyjskich aktywów?

Rosyjskie aktywa znów są na stole. A wraz z nimi wracają te same, od dawna znane problemy.

REKLAMA

REKLAMA

Szwecja, Holandia, Hiszpania i Polska, wspierane przez państwa bałtyckie, przewodzą nowej inicjatywie, by przekierować zamrożone aktywa rosyjskiego banku centralnego na dodatkowe wsparcie finansowe dla Ukrainy, która, zmęczona wojną, mierzy się z gwałtownie rosnącymi kosztami.

Nie trzeba było długo czekać, by ta kampania zderzyła się z dobrze znanym przeciwnikiem: Belgią.

To właśnie Belgia przechowuje większość z 210 mld euro w spółce Euroclear, depozytariuszu z siedzibą w centrum Brukseli, i obawia się, że każda próba skierowania tych środków na rzecz Ukrainy narazi ją na nieprzewidywalne ryzyka i kosztowne procesy sądowe. Euroclear już dziś toczy spór sądowy w Rosji.

W ubiegłym roku Belgia stanęła na czele oporu wobec śmiałego planu, który zamieniłby 210 mld euro w nieoprocentowaną linię kredytową dla Ukrainy. Teraz zapowiada, że zrobi to samo.

„Powody naszego sprzeciwu nie zniknęły jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki” – powiedział w tym tygodniu minister spraw zagranicznych Belgii Maxime Prévot. „Wykorzystanie tych aktywów w sposób sprowadzający się do konfiskaty wiązałoby się z bardzo poważnymi ryzykami.”

A co, jeśli Belgia przestałaby znajdować się w samym oku cyklonu?

Rośnie poparcie dla koncepcji, według której aktywa państwowe przechowywane w Euroclear trafiłyby do nowego depozytariusza należącego do Unii Europejskiej i przez nią kontrolowanego. W założeniu ma to zdjąć odpowiedzialność z Euroclear, a w konsekwencji z Belgii.

Sergii Marczenko, minister finansów Ukrainy, jest gorącym zwolennikiem tego pomysłu.

„Propozycja, o której chcielibyśmy rozmawiać, polega na możliwości przeniesienia przechowywania zamrożonych aktywów z Belgii do Unii Europejskiej” – powiedział Euronews Marczenko.

„To pomoże uporządkować sytuację i ograniczyć ryzyko.”

Marczenko przekonywał, że taki depozytariusz pozwoliłby uniknąć skomplikowanej konstrukcji krajowych gwarancji i mechanizmów kompensacyjnych, które Komisja Europejska zaprojektowała, by chronić Belgię przed taktyką spalonej ziemi stosowaną przez Moskwę.

„To będzie wspólna odpowiedzialność Unii Europejskiej. Wszystkie 27 państw podpiszą jedno porozumienie w tej sprawie” – dodał. „To zupełnie inny scenariusz.”

Komisja zdaje sobie sprawę, że pomysł utworzenia depozytariusza krąży nieformalnie jako możliwe rozwiązanie, ale pozostaje niechętna do ponownego otwierania debaty o finansowaniu Ukrainy bez gwarancji sukcesu. Jednocześnie zapewnia, że nigdy nie porzuciła planów wykorzystania rosyjskich aktywów państwowych.

Wspólny depozytariusz dla wszystkich

Sam pomysł nie jest całkowicie nowy.

Od kilku miesięcy trójka ekspertów – Hugo Dixon, komentator agencji Reuters; Lee Buchheit, honorowy profesor Wydziału Prawa Uniwersytetu w Edynburgu; oraz Daleep Singh, wiceprezes firmy inwestycyjnej PGIM i były członek administracji Bidena – prowadzi projekt o nazwie The Russian Transfer (źródło w Angielski), który opowiada się za taką zmianą.

Autorzy projektu proponują, by skorzystać z nadzwyczajnych uprawnień z artykułu 122 traktatów UE i przenieść rosyjskie aktywa trzymane w Euroclear oraz prywatnych bankach do depozytariusza należącego do Unii, powołując się na względy bezpieczeństwa publicznego i stabilności finansowej. (Artykuł 122, który wymaga większości kwalifikowanej, wcześniej wykorzystano, by bezterminowo zamrozić te aktywa.)

Jak podkreślają, taki depozytariusz nie miałby formy spółki, dlatego nie musiałby być zarejestrowany w konkretnym państwie członkowskim, które Rosja mogłaby wziąć na celownik. Belgia otrzymałaby odszkodowanie za „niewielkie ryzyko” ewentualnych strat związanych z przeniesieniem aktywów, przewidziane w unijnej regulacji.

Rosyjski bank centralny pozostałby formalnym właścicielem środków i mógłby je odzyskać dopiero po wypłaceniu Ukrainie reparacji wojennych.

Dixon, Buchheit i Singh przekonują, że historia dostarcza już precedensu: w marcu 2003 roku, tuż po inwazji USA na Irak, Biały Dom nakazał przeniesienie 1,7 mld dolarów irackich aktywów państwowych na specjalne konto w Banku Rezerwy Federalnej w Nowym Jorku.

„Jeśli UE wykorzysta 210 mld euro aktywów, by pomóc Kijowowi, Putin zrozumie, że nie wygra tylko dlatego, że Ukraina wyczerpie środki finansowe. Wtedy może dojść do wniosku, że lepiej zawrzeć pokój” – argumentują.

Karel Lannoo, dyrektor generalny ośrodka Centre for European Policy Studies, przedstawił alternatywny scenariusz: Special Purpose Vehicle (źródło w Angielski) (SPV), czyli specjalną spółkę celową, która przejęłaby całość rosyjskich aktywów, ale wykorzystywała wyłącznie ich nadzwyczajne przychody (ok. 4 mld euro rocznie) jako zabezpieczenie emisji obligacji. Dzięki temu Unia mogłaby zmobilizować większe kwoty z góry na pomoc dla Ukrainy.

Co istotne, kapitał podstawowy – 210 mld euro – pozostałby nienaruszony.

W modelu Lannoo Europejski Mechanizm Stabilności (ESM), utworzony w 2012 roku jako stała zapora ochronna dla strefy euro, zapewniałby niezbędne gwarancje dla tych obligacji. ESM dysponuje maksymalną zdolnością pożyczkową sięgającą 500 mld euro.

„Państwa członkowskie zbyt długo zatwierdzają krajowe gwarancje” – powiedział Lannoo, nawiązując do nieudanej propozycji Komisji. „Lepiej wykorzystać to, co już mamy, tak aby tarcia były jak najmniejsze.”

„Potrzebujemy gotowej struktury i solidarności wokół niej.”

Co ciekawe, koncepcja SPV została wspomniana także przez samą Komisję w dokumencie z opcjami przesłanym państwom członkowskim w ubiegłym roku. Zastrzeżono jednak, że koszty finansowania takiej spółki celowej byłyby „wyższe” niż w przypadku tradycyjnego wspólnego zadłużenia.

Kryzys reputacji

Zwolennicy tej koncepcji są przekonani, że zmiana depozytariusza złagodzi utrwalone obawy Belgii, przełamie polityczny impas i da Unii ogromną siłę finansową do wspierania Ukrainy.

Belgijscy urzędnicy odnotowali tę nieformalną propozycję i przyznają, że mogłaby ona rozwiać część ich dotychczasowych zastrzeżeń, bo Euroclear, instytucja o systemowym znaczeniu, przestałby znajdować się w centrum sporu.

Nowy depozytariusz musiałby jednak zmierzyć się z wyzwaniami, na które nie ma wpływu.

Jednym z powodów, dla których ubiegłoroczny śmiały plan rozpadł się w ostatniej chwili, był strach, że państwa trzecie i inwestorzy uznają taki krok za konfiskatę aktywów państwowych, co jest surowo zabronione przez prawo międzynarodowe, i przeniosą własne środki do innych jurysdykcji. Mogłoby to wywołać kryzys reputacji całej strefy euro.

Perspektywa takiej reakcji łańcuchowej mocno ciążyła na Europejskim Banku Centralnym podczas zeszłorocznych, trudnych negocjacji.

Prezes EBC Christine Lagarde w rozmowach zakulisowych doradzała unijnym przywódcom, by sięgnęli po rosyjskie aktywa wspólnie z innymi zachodnimi sojusznikami, tak aby nie wyróżniać samej strefy euro.

Bank później odmówił udzielenia awaryjnej płynności pod te gwarancje.

EBC, Euroclear oraz część państw członkowskich wciąż obawiają się rozwiązań obarczonych wysokim ryzykiem, które mogłyby wywołać odpływ inwestorów, zachwiać stabilnością finansową i podkopać pozycję euro jako drugiej najważniejszej waluty świata – w czasie, gdy globalne zawirowania już mocno dają się we znaki.

Na razie nie wiadomo, w jakim stopniu sama zmiana depozytariusza byłaby w stanie rozwiać te obawy.