Portugalia przeznaczy 3,9 mld euro na trzy fregaty FREMM EVO. Wysoka cena kontraktu i sposób jego zawarcia wywołały pytania o przejrzystość transakcji.
20 lipca premier Portugalii Luís Montenegro przyjechał do Rzymu. Jego wizyta miała wymiar symboliczny. Przez ponad dekadę żaden portugalski premier nie odwiedzał Włoch. Tym razem powodem była największa inwestycja militarna w historii portugalskiej demokracji.
REKLAMA
REKLAMA
W obecności premier Włoch Giorgii Meloni ogłoszono zakup trzech fregat FREMM EVO. Wartość kontraktu to 3,9 mld euro. Dostawy zaplanowano na lata 2029–2030. Nowe okręty mają zastąpić trzy z pięciu fregat klasy Vasco da Gama, które weszły do służby w latach 90. i zbliżają się do końca eksploatacji.
Dla Portugalii to nie tylko zakup nowoczesnych okrętów. Kontrakt odpowiada za niemal 70 proc. z 5,8 mld euro, które kraj otrzymał od Unii Europejskiej w ramach programu pożyczkowego SAFE.
Wokół umowy szybko pojawiły się więc pytania o cenę, sposób wyboru włoskiego producenta, udział portugalskiego przemysłu oraz system kontroli wydawanych pieniędzy.
FREMM EVO to najnowsza wersja europejskiej fregaty wielozadaniowej FREMM.
Okręty mają być przystosowane do współczesnego pola walki. Ich wyposażenie pozwala m.in. na szybkie przetwarzanie danych, aktualizowanie systemów, zakłócanie łączności przeciwnika oraz zwalczanie dronów.
Jednostki mają także zapewniać zdolność do prowadzenia uderzeń na duże odległości.
Umowa z Fincantieri ma również znaczenie dla włoskiego przemysłu. Stocznia jest kontrolowana przez podmiot podległy włoskiemu Ministerstwu Gospodarki i Finansów.
Portugalia jest pierwszym zagranicznym państwem, które zamówiło FREMM EVO.
Wcześniej dwie jednostki zamówiła włoska marynarka wojenna. Kontrakt podpisano w lipcu 2024 roku.
Kontrowersje wokół pośrednika
Wątpliwości dotyczące kontraktu pojawiły się niemal natychmiast.
Portal 24Horas poinformował o rzekomej prowizji w wysokości 90 mln euro. Według publikacji grupa NT Group, która od lat reprezentuje Fincantieri w Portugalii, miała zostać odsunięta od transakcji tuż przed jej formalnym zawarciem.
NT Group po kilku tygodniach wydała oświadczenie. Firma podkreśliła, że nie była członkiem formalnego zespołu negocjacyjnego i nie uczestniczyła w końcowych rozmowach między Portugalią a Włochami.
Zapewniła również, że nie domaga się żadnych pieniędzy od portugalskiego państwa.
Jednocześnie spółka zaznaczyła, że działając w imieniu Fincantieri, miała "materialny, udokumentowany i bezpośredni" udział w promocji FREMM EVO oraz w "rozwijaniu tej możliwości". Ewentualnych roszczeń zamierza dochodzić od włoskiego producenta.
Sprawą zainteresowała się opozycja. Chega oraz Partia Socjalistyczna zarzuciły rządowi brak przejrzystości.
Chega mówiła o "poważnych podejrzeniach" dotyczących "korupcji i defraudacji środków publicznych".
Partia zwróciła się do prokuratury o wszczęcie śledztwa oraz zażądała parlamentarnego wysłuchania ministra obrony Nuno Melo i przedstawiciela NT Group.
Minister odrzuca te zarzuty. Zapewnia, że nie było żadnych prowizji ani udziału portugalskich firm w procesie wyboru fregat.
Według Melo decyzję podjęły zespoły techniczne. Żaden członek rządu nie uczestniczył w wyborze konkretnego modelu.
Minister zapowiedział także pozwy przeciwko posłom Chega André Venturze i Pedro Frazão oraz przeciwko portalowi 24Horas.
Bezpośrednia umowa między państwami
Według Diário de Notícias decyzja o wyborze FREMM EVO zapadła ponad pół roku przed podpisaniem memorandum w Rzymie.
Nuno Melo mówił o zakupie fregat już w grudniu 2025 roku. Podkreślał wówczas, że wybór został dokonany na podstawie kryteriów technicznych.
"Jako minister nie wybieram sprzętu" - mówił.
Jak wyjaśniał, oceny dokonały zespoły ekspertów reprezentujących trzy rodzaje sił zbrojnych oraz instytucje odpowiedzialne za uzbrojenie i zasoby obronne.
Według źródła w portugalskim Ministerstwie Obrony analizowano m.in. technologię, cykl życia oraz terminy dostaw. Ten ostatni czynnik miał szczególne znaczenie. Unia Europejska wymagała bowiem, aby sprzęt został dostarczony najpóźniej w 2030 roku.
Fincantieri spełniała ten warunek. Według Diário de Notícias taki sam termin była jednak w stanie zagwarantować również francuska Naval Group.
Po wyborze włoskiego producenta portugalski rząd zdecydował się na umowę państwo–państwo. Oznaczało to rezygnację z klasycznego przetargu publicznego.
Taki tryb jest dopuszczalny w przypadku części zamówień obronnych.
Profesor prawa na Uniwersytecie Lusíada i Uniwersytecie Minho Pedro Coutinho, wyjaśnia, że umowy państwo–państwo są wyłączone z określonych procedur przewidzianych w europejskich i portugalskich przepisach dotyczących zamówień publicznych.
"W istocie chodzi o to, że głównym celem zamówień publicznych jest ochrona konkurencji. Tymczasem kontrakty między państwami nie są zawierane na rynku, więc nie ma konkurencji, którą należałoby chronić" - mówi w rozmowie z Euronews.
Nie oznacza to jednak, że cały proces powinien pozostawać poza kontrolą.
Zdaniem Coutinho wewnętrzna ocena techniczna poprzedzająca zawarcie umowy "jest zbyt ogólna", aby sama w sobie zapewnić odpowiedni poziom przejrzystości.
Portugalia i Włochy zawarły tzw. "Executive Arrangement".
Dokument oparto na "wyborze technicznym", a jego uzgodnienie powierzono krajowym władzom ds. uzbrojenia oraz OCCAR, czyli Organizacji do spraw Wspólnej Współpracy w Zakresie Uzbrojenia.
Ekspert ds. bezpieczeństwa i obrony António Brás Monteiro uważa taki model za uzasadniony.
"Rozdzielenie oceny wojskowej od decyzji politycznej wydaje mi się właściwym podejściem w programie tego typu" - mówi w rozmowie z Euronews.
Jego zdaniem "solidna ocena wojskowa", uzupełniona przez kontrolę instytucjonalną władz ds. uzbrojenia obu państw oraz OCCAR, stanowi "ważną gwarancję".
Jednocześnie ekspert wskazuje na potrzebę ujawnienia większej liczby informacji.
Konieczne jest "publiczne wyjaśnienie, w granicach wynikających z poufności, kwestii ceny, ogólnych kryteriów wyboru oraz korzyści dla Portugalii" - podkreśla.
Nadzór "nie jest niezależny"
Rząd zapewnia, że parlament otrzyma dostęp do pełnej dokumentacji dotyczącej zakupu.
Organizacja Transparência Internacional Portugal uważa jednak, że obecny system kontroli nie daje wystarczających gwarancji.
Chodzi o Komisję Monitorującą Inwestycje w Obronie (CAID). Powołano ją do nadzorowania wydatków z programu SAFE.
Uchwała ustanawiająca komisję została opublikowana dwa dni po ogłoszeniu zakupu fregat.
Zdaniem TI Portugal CAID "nie jest niezależna". Organizacja zwraca uwagę, że przewodniczącego komisji mianuje Rada Ministrów na wniosek ministra obrony. W tym samym trybie może go również w każdej chwili odwołać.
Organizacja nie kwestionuje potrzeby szybkiego wzmacniania portugalskiej armii.
Ostrzega jednak, że presja czasu nie może "usprawiedliwiać powierzenia kontroli 5,8 mld euro podmiotowi, który nie ma zasobów ani gwarancji niezależności, a odpowiada przed członkami rządu autoryzującymi wydatki".
Jednym z najważniejszych problemów pozostaje cena.
Aby ją właściwie ocenić, należałoby porównać wszystkie parametry portugalskich fregat z jednostkami kupowanymi przez inne państwa.
Pedro Coutinho wskazuje, że trzeba uwzględnić m.in. długość okrętów, napęd, uzbrojenie i wyposażenie.
Dopiero takie zestawienie pozwoliłoby sprawdzić, czy cena jest proporcjonalna do zakresu zamówienia.
Problem w tym, że część tych informacji może być objęta tajemnicą.
"Analiza wymagałaby znajomości potencjalnie wrażliwych szczegółów dotyczących nie tylko portugalskich fregat, lecz także okrętów innych krajów" – zauważa profesor.
Transparência Internacional przyznaje, że informacje dotyczące obronności mogą być tajne. Jej zdaniem nie zwalnia to jednak państwa z obowiązku zapewnienia kontroli.
Ochrona informacji powinna opierać się na "uzasadnionej klasyfikacji", a sposób jej stosowania powinien podlegać "kontroli zewnętrznego organu".
Jeżeli pewnych danych nie można ujawnić publicznie, powinny one "być w pełni dostępne dla podmiotów kontrolujących".
"Tylko w ten sposób urzeczywistnia się przejrzystość administracyjna" – podkreśla organizacja.
Cena zawyżona?
Jedna z największych kontrowersji dotyczy ceny. Portugalia ma zapłacić za trzy fregaty 3,9 mld euro.
Tymczasem Włochy za dwie jednostki tego samego typu zapłaciły w 2024 roku około 1,5 mld euro.
To oznacza około 750 mln euro za włoską fregatę.
W przypadku Portugalii sama budowa trzech okrętów ma kosztować od 3 do 3,1 mld euro.
Premier Luís Montenegro ujawnił te dane mimo apeli ministra obrony o zachowanie poufności.
Pozostałe 800–900 mln euro ma zostać przeznaczone na logistykę i utrzymanie.
Na podstawie ujawnionych dotychczas danych Portugalia zapłaci co najmniej o 250 mln euro więcej za każdą fregatę niż Włochy.
W przeliczeniu na jednostkę oznacza to, że Portugalia już na starcie płaci cenę jednostkową o 33% wyższą od zapisanej we włoskiej umowie.
Brás Monteiro ostrzega jednak przed bezpośrednim porównywaniem obu kontraktów. Włochy mają już doświadczenie z eksploatacją fregat FREMM.
W ich marynarce służy dziesięć takich jednostek.
To oznacza dostęp do wyszkolonego personelu, infrastruktury, zapasów części i sprawdzonego systemu utrzymania. Włochy mają również rozbudowane zaplecze przemysłowe związane z tym typem okrętów.
Portugalia będzie natomiast wprowadzać FREMM EVO po raz pierwszy.
"Praktycznie zaczyna od zera" - mówi ekspert.
Włoska marynarka mogła więc skorzystać z efektu skali. Jednocześnie nie ma publicznych danych pozwalających dokładnie porównać oba kontrakty.
"W przypadku fregaty o takiej złożoności nie istnieje w ścisłym sensie katalogowa cena" -zaznacza Brás Monteiro.
Na ostateczny koszt wpływają m.in. konfiguracja okrętu, radary, systemy walki, infrastruktura oraz harmonogram dostaw.
Również Pedro Coutinho przestrzega przed wyciąganiem zbyt daleko idących wniosków wyłącznie na podstawie ceny jednostkowej.
Portugalia, korzystając z formuły państwo–państwo, miała większą swobodę w negocjowaniu szczegółów zamówienia.
Nawet niewielkie zmiany wprowadzone w trakcie realizacji kontraktu mogą jednak prowadzić do "kosztownych modyfikacji", a w konsekwencji podnosić cenę.
Na wysokość kontraktu wpływa również strategia producenta, koszty produkcji i aktualne obciążenie stoczni.
Dobrym przykładem jest kontrakt zawarty z Indonezją.
W 2024 roku Fincantieri sprzedała temu państwu dwie fregaty klasy PPA za 1,18 mld euro. Okręty były już w budowie i początkowo miały trafić do włoskiej marynarki.
Rok później Włochy zamówiły w swoich stoczniach dwie jednostki mające zastąpić okręty przekazane Indonezji. Tym razem zapłaciły łącznie 700 mln euro.
Różnica wynikała m.in. z konieczności zmiany konfiguracji systemów walki, radarów oraz organizacji linii produkcyjnej.
Portugalski kontrakt obejmuje więcej niż samą budowę fregat.
W kwocie 3,9 mld euro uwzględniono podstawowe uzbrojenie zintegrowane z okrętami oraz ich utrzymanie. Pakiet obejmuje także części zamienne i pierwszą dużą konserwację, zaplanowaną na 2035 rok.
Poza tym kontraktem Portugalia będzie musiała sfinansować zakup pocisków rakietowych, modernizację Bazy Morskiej w Lizbonie oraz rewitalizację arsenału w Alfeite.
"Przy zakupie tej skali cena samego okrętu jest tylko częścią równania. Porównywać trzeba koszt wytworzenia, eksploatacji i utrzymywania zdolności przez trzy dekady" - podkreśla Brás Monteiro.
Ekspert uważa również za "racjonalne" wyłączenie nowych śmigłowców z kontraktu na fregaty FREMM EVO.
Portugalia zmodernizowała pięć śmigłowców Lynx w ramach programu wartego 69 mln euro.
"Skoro nowe fregaty mają wchodzić do służby od 2029 roku, a Lynxy pozostaną zdolne do lotu mniej więcej do 2035 roku, powstaje okno przejściowe, które pozwala zawczasu przygotować następczą zdolność lotniczą. W przypadku floty morskiej planowanej na co najmniej 30 lat kluczowe jest zapewnienie ciągłości organicznego komponentu lotniczego przez cały cykl życia" - tłumaczy Monteiro.
Dla portugalskiej marynarki zakup FREMM EVO oznacza duży skok technologiczny.
Po raz pierwszy Portugalia będzie dysponować zdolnościami w zakresie obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej.
Ostateczna ocena programu nie będzie jednak zależała wyłącznie od ceny.
"Najlepszy zwrot przemysłowy z inwestycji w obronność nie sprowadza się do środków wracających do gospodarki. Chodzi o wiedzę, zdolności technologiczne i autonomię utrzymania, które pozostają w kraju przez 30 lat eksploatacji okrętów" - podsumowuje António Brás Monteiro.
To właśnie od tego, ile portugalskiego przemysłu, technologii i kompetencji pozostanie w kraju, będzie w dużej mierze zależeć, czy kontrakt za 3,9 mld euro okaże się dla Portugalii rzeczywistą inwestycją, a nie tylko kosztownym zakupem nowych okrętów.