Sprzeciw Węgier wobec pakietu 90 mld euro dla Ukrainy to najnowsze z 48 wet w Radzie Europejskiej. Rosną obawy, czy UE przełamie pułapkę jednomyślności.
Prawo weta pozwala państwom członkowskim blokować decyzje Rady w obszarach, w których traktaty wymagają jednomyślności, a nie głosowania większością.
REKLAMA
REKLAMA
Uruchomienie tego mechanizmu może sparaliżować politycznie całą UE: wystarczy sprzeciw jednego państwa członkowskiego, by zablokować przyjęcie proponowanych działań.
Rządy krajów członkowskich sięgają po to prawo, gdy uznają, że decyzja Rady narusza ich suwerenne interesy. Coraz częściej jednak traktują je jako narzędzie nacisku, by wymuszać na UE ustępstwa, zwłaszcza po rosyjskiej inwazji na Ukrainę w 2022 roku.
Jak wylicza Michal Ovádek, wykładowca instytucji, polityki i polityk europejskich w University College London, państwa członkowskie skorzystały z weta 48 razy, blokując decyzje w sprawach polityki zagranicznej, budżetu i rozszerzenia Unii.
Węgry, które zgłosiły 21 wet, są pod tym względem zdecydowanym rekordzistą. Polska zatrzymała siedem decyzji Rady. Dalej są Grecja, Niderlandy i Austria – po dwa weta. Inne państwa, takie jak Cypr, Rumunia czy Bułgaria, skorzystały z prawa weta przynajmniej raz.
Dlaczego istnieje prawo weta?
Choć około 80 proc. unijnego prawodawstwa przyjmuje się większością kwalifikowaną, w Radzie Europejskiej kluczową zasadą wciąż jest jednomyślność.
To oznacza, że na każde działanie muszą zgodzić się wszystkie 27 państw. Jeśli jedno z nich skorzysta z weta, decyzja nie może wejść w życie, a cały proces staje w miejscu.
"Unia Europejska jest skomplikowanym organizmem. Decyzje w różnych obszarach polityki podejmuje się w odmienny sposób, a państwa członkowskie mają silne bodźce, by wykorzystywać swoją pozycję. To poważny problem, bo może faktycznie zablokować proces decyzyjny w momencie, gdy potrzebna jest jedność” – mówi Patrick Müller, profesor studiów europejskich w Centrum Badań Integracji Europejskiej Uniwersytetu Wiedeńskiego oraz w Wiedeńskiej Akademii Dyplomatycznej.
Zasada jednomyślności obowiązuje, bo UE jest związkiem suwerennych państw, a nie federacją. W praktyce oznacza to, że interesy narodowe mają pierwszeństwo przed celami ogólnoeuropejskimi. Utrzymując jednomyślność, Unia nie chciała zmuszać rządów do przyjmowania decyzji politycznych, które przeczą ich konstytucyjnej tożsamości.
W 2009 roku traktat lizboński rozszerzył stosowanie głosowania większością kwalifikowaną. Mimo to w kluczowych obszarach – wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, obronności, rozszerzeniu, zmianach traktatów oraz części wydatków budżetowych – nadal obowiązuje zasada jednomyślności.
Zwolennicy podkreślają, że wspólna decyzja wszystkich rządów daje silną legitymację demokratyczną. Ma też chronić uczciwe, oparte na konsensusie podejście oraz równowagę sił między dużymi i małymi państwami.
Jednomyślność spowalnia proces decyzyjny, ale może też uniemożliwiać Unii szybką reakcję. Krytycy twierdzą, że brak zgody prowadzi do rozdrobnionych odpowiedzi na wielkie kryzysy. To pociąga za sobą poważne koszty geopolityczne: osłabia wiarygodność UE i pozwala innym graczom wypełniać powstałą próżnię.
W Brukseli debata o jednomyślności na nowo rozgorzała po 2022 roku. Powtarzające się weta Węgier wobec pakietów sankcji i pomocy finansowej dla Ukrainy wzmocniły obawy przed narastającym paraliżem politycznym Europy.
Aby zwiększyć sprawność i uprościć proces decyzyjny, prezydent Francji Emmanuel Macron zaproponował w 2022 roku rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną na kolejne dziedziny polityki.
Pomysł jest jednak bardzo trudny do wdrożenia. Wymaga zmian traktatowych i oznaczałby znaczną utratę kontroli nad ważnymi obszarami polityki, co stoi w sprzeczności z interesami samych państw członkowskich.
Nikt nie może szantażować UE
Przewodniczący Rady Europejskiej António Costa oświadczył po tym, jak Węgry zawetowały pożyczkę dla Ukrainy na marcowym szczycie, że "nikt nie może szantażować instytucji europejskich”.
Choć Europa przyzwyczaiła się do ograniczeń wynikających z zasady jednomyślności, dziś zmaga się ze strategicznym wykorzystywaniem prawa weta przez część rządów.
Państwa członkowskie coraz częściej traktują jednomyślność jako dźwignię nacisku. Blokują decyzje w jednej sprawie, na przykład w sprawie sankcji czy kolejnych etapów rozszerzenia, żeby wymusić ustępstwa w zupełnie innym obszarze. Najczęściej chodzi o odblokowanie zawieszonych środków unijnych i spory o praworządność, przy czym rządy tłumaczą swoje działania obroną interesu narodowego.
Dzieje się tak, ponieważ – jak zauważa Müller – "brakuje formalnych zabezpieczeń uniemożliwiających państwom nadużywanie prawa weta”.
Rządy kategorycznie zaprzeczają, by istniał związek między zawetowaną decyzją a próbą wymuszenia ustępstw. Przyznanie tego oznaczałoby de facto wyznanie, że nadużywają zapisanej w traktatach zasady jednomyślności. Osłabiłoby też ich pozycję przetargową i zwiększyło ryzyko konsekwencji prawnych oraz politycznych. Dlatego utrzymują, że każde weto dotyczy wyłącznie konkretnej decyzji i ma bronić interesów narodowych.
"Węgry starają się ten związek ukryć, więc trudno go wychwycić, nie jest otwarcie deklarowany. Ma to stwarzać wrażenie, że chodzi wyłącznie o politykę zagraniczną. Można by to po prostu nazwać szantażem albo, jeśli ktoś woli, twardymi negocjacjami” – mówi Müller w rozmowie z Euronews.
Według Thu Nguyen, p.o. dyrektorki współkierującej berlińskim ośrodkiem Jacques Delors Centre, weto często pojawia się w czasie kampanii wyborczych, by zyskać poparcie w kraju. "Podniesienie kwestii weta to także sygnał wysyłany do krajowego elektoratu: że interesy narodowe są rzekomo lepiej chronione albo że rząd, ujmę to w cudzysłów, przeciwstawia się Brukseli” – wyjaśnia Nguyen.
Unia ma możliwości
Choć pole manewru jest ograniczone, UE dysponuje narzędziami, które mogą zapobiec paraliżowaniu kluczowych decyzji przez weto. Jedną z nieformalnych metod jest izolacja polityczna: pozostałe rządy uzgadniają wspólne działania, by wywrzeć presję na państwo nadużywające weta lub je ominąć (tak było wielokrotnie w sporach z Viktorem Orbánem o wsparcie UE dla Ukrainy). W takich sytuacjach inni członkowie negocjują poza formalnymi ramami albo grożą podjęciem działań bez udziału państwa wetującego, by wymusić kompromis.
Nguyen przypomina, że "istnieją klauzule pomostowe, które pozwalają Radzie Europejskiej zezwolić na podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną zamiast jednomyślnie”.
Przejście na głosowanie większością kwalifikowaną także wymaga jednak zgody wszystkich państw członkowskich.
"W przeszłości zdarzały się kreatywne rozwiązania. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w grudniu 2023 roku państwa członkowskie urządziły słynną przerwę na kawę: Viktor Orbán wyszedł z sali i wtedy pozostali mogli podjąć decyzję. To jednak zakłada, że państwo wetujące dobrowolnie opuszcza pokój albo pozwala innym iść dalej z daną decyzją”.
Inną formalną ścieżką jest uruchomienie artykułu 7.
"To procedura, która pozwala Unii zawiesić prawo głosu danego państwa w Radzie, jeśli dopuszcza się ono poważnego naruszenia wartości Unii Europejskiej”.
Państwa członkowskie niechętnie sięgają po to narzędzie. "Ta procedura ma zastosowanie tylko wtedy, gdy dochodzi do poważnego i trwałego naruszania wartości UE, takich jak demokracja, praworządność, prawa człowieka czy godność osoby ludzkiej” – wyjaśnia Nguyen.
De facto odebrałaby to państwu prawo weta, ale politycznie jest bardzo trudna, bo wymaga niemal jednomyślnej zgody pozostałych.
"Tu również potrzebna jest jednomyślność – z wyłączeniem państwa, którego dotyczy ta procedura – a i tak jak dotąd niewiele udało się osiągnąć. Jeśli jest jakieś wyjście, to polega ono na tym, by nauczyć się skutecznie korzystać z artykułu 7” – mówi Nguyen w rozmowie z Euronews.
Z tej możliwości skorzystano wobec Polski w 2017 roku (postępowanie zakończono w 2024 roku) oraz wobec Węgier w 2018 roku.
Innym, nieformalnym obejściem jest presja finansowa. UE może powiązać dostęp do funduszy z przestrzeganiem standardów praworządności, tak jak stało się to w przypadku miliardów euro przeznaczonych dla Węgier.
Niektóre rządy opowiadają się dziś za rozszerzeniem takiej "warunkowości”, tak aby państwom groziła utrata środków, jeśli uporczywie blokują kluczowe decyzje. Inne – zwłaszcza mniejsze lub mocno przywiązane do suwerenności – ostrzegają jednak, że ograniczanie lub omijanie weta może osłabić krajową kontrolę nad decyzjami Unii. Dlatego każda reforma pozostaje politycznie sporna.
Najbardziej realna droga naprzód
Nie ma wątpliwości, że UE musi zreformować prawo weta. Od tego zależy wiarygodność, odporność i rola Unii w coraz bardziej skomplikowanym otoczeniu geopolitycznym.
Nguyen podkreśla, że dzisiejsze napięcia międzynarodowe wymagają większej jedności Europy. Mimo potrzeby wspólnego stanowiska, zwłaszcza w sprawach zagranicznych i bezpieczeństwa, "widzimy bardzo wyraźny podział między Węgrami a resztą Unii Europejskiej” – ocenia.
Pułapka weta może jednak ciążyć Europie jeszcze przez długie lata.
"Największy problem z jednomyślnością polega na tym, że można się jej pozbyć tylko jednomyślnie. Wszyscy muszą się zgodzić, by z niej zrezygnować” – mówi Nguyen.
Większość państw członkowskich wydaje się gotowa do porozumienia i rezygnacji z tego przywileju. Ostatnie weto Polski wobec unijnej pożyczki w wysokości 44 mld euro na modernizację obronności, zgłoszone 12 marca, pokazuje jednak, że spory i obrona suwerenności narodowej pozostają bardzo silne.
Najbliższą perspektywą może być lepsze wyważenie obaw krajowych i wspólnych priorytetów europejskich. Państwa członkowskie mogłyby wykazywać więcej rozsądku przy sięganiu po weto i używać go tylko wtedy, gdy jest to naprawdę konieczne do ochrony podstawowych interesów narodowych.
"Chodzi o gotowość państw członkowskich, by powiedzieć: powściągliwie korzystamy z prawa weta, nie używamy go jako broni w strategicznych rozgrywkach. Sięgamy po nie w możliwie najwęższym zakresie, wyłącznie po to, by chronić bezpośrednio zagrożone interesy” – podsumowuje Müller w rozmowie z Euronews.